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第1篇 國企改制中職工權(quán)益保護的對策建議調(diào)研報告
國企改制中職工權(quán)益保護的對策建議調(diào)研報告
現(xiàn)階段，我國正處于社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，隨著企業(yè)改制不斷深入，職工權(quán)益保護問題凸顯。在全球金融危機影響下，維護職工權(quán)益和維護勞動關(guān)系穩(wěn)定，調(diào)動全體職工積極性，推動生產(chǎn)力發(fā)展，勞資合作共渡難關(guān)，是當(dāng)前面臨的重要任務(wù)。造成改制過程中員工權(quán)益保護工作中的種種問題，源于法制不健全、行政不作為、企業(yè)不主動、員工不積極等原因。要改變這種狀況必須依賴于各方團結(jié)一致，共同謀劃。
政府部門應(yīng)加快法制建設(shè)和相關(guān)法規(guī)的制定和執(zhí)行力度；企業(yè)要勇于和善于承擔(dān)社會責(zé)任；員工也要積極提高自身素質(zhì)和技術(shù)，盡快實現(xiàn)下崗再就業(yè)；工會要認真貫徹“組織起來，切實維權(quán)”的工會工作方針，“以職工為本，主動依法科學(xué)維權(quán)”。只有從社會、政府、企業(yè)、員工多方入手，實行綜合治理，才能從根本上解決國有企業(yè)改制過程中員工權(quán)益保護的種種問題，確保企業(yè)可持續(xù)性發(fā)展，促使國有經(jīng)濟又好又快增長，維護社會和諧穩(wěn)定大局。
1.加大政策宣傳力度，讓社會各界和廣大職工理解改革支持改革。根據(jù)全總了解的情況，許多成功改制、呈現(xiàn)出健康快速發(fā)展良好勢頭的國有企業(yè)，之所以能順利改制重組，就是因為堅持了全心全意依靠工人階級這一根本指導(dǎo)方針。在事關(guān)企業(yè)改革改制等重大決策問題上，事先交職工代表討論，經(jīng)職代會審議、通過決定后再予以實施，從而使企業(yè)各項決策都建立在民主科學(xué)的基礎(chǔ)上，保證了國有資產(chǎn)保值增值，也保證了企業(yè)不斷發(fā)展。但在部分企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部及職工中還存有模糊認識。因此要把解決認識問題放在首位，根據(jù)不同類型單位特點、存在的問題，利用多種形式和渠道加大宣傳教育力度，使社會各界充分認識到，工人階級是國家的主人，是黨鞏固政權(quán)的堅實基礎(chǔ)和推進改革、發(fā)展經(jīng)濟、保持穩(wěn)定的依靠力量。尊重和保障職工民主政治權(quán)利，是貫徹實踐“三個代表”重要思想，建設(shè)小康社會的客觀要求。通過廣泛學(xué)習(xí)宣傳教育活動，努力在全社會營造依靠職工辦企業(yè)的良好氛圍。
2.完善法律法規(guī)，加大執(zhí)法力度，規(guī)范政府行為。改革開放以來，國家先后制定了一系列法律、法規(guī)，有效保障了廣大職工的勞動權(quán)利。但在國有企業(yè)改制過程中，需要保護的不僅僅是職工勞動權(quán)益，還包括職工享有的人身權(quán)利、民主政治權(quán)利、資產(chǎn)權(quán)益、文化教育權(quán)利等。這就導(dǎo)致對于國有企業(yè)改制過程中出現(xiàn)的許多新情況、新問題難以規(guī)范和調(diào)整。且原有一些勞動保障方面規(guī)范性文件也由于效力層次較低且分散，不便于職工知曉和掌握。職工迫切要求依法加強對職工權(quán)益的保護力度，為職工維權(quán)提供完善的法制保障。因此，盡快完善有關(guān)職工權(quán)益保護的法律，既是職工迫切要求，也是維護穩(wěn)定和諧勞動關(guān)系客觀需要。根據(jù)依法行政原則，對政府在企業(yè)進行關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)中的權(quán)力應(yīng)由法律法規(guī)明確。沒有法律根據(jù)，政府不能對企業(yè)做出影響其權(quán)益的具體行政行為。同時，政府對企業(yè)進行改制過程中，做出關(guān)閉企業(yè)的決定或?qū)嵤┐朔N決定，都須嚴(yán)格遵守法定程序。
3.集中一切可利用資源，多渠道籌措改革資金，突破改制企業(yè)遺留問題難點。建議各級政府相關(guān)部門集中財力加速推進國企改制的收尾工作。首先，政府相關(guān)部門要督促那些企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量比較好、現(xiàn)金支付有困難的企業(yè)用有效資產(chǎn)、有價證券、企業(yè)債權(quán)、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)等多種方式依法償還職工的補償金、勞動債權(quán)、福利性債權(quán)、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險等?？刹扇∮陕毠づc企業(yè)簽訂協(xié)議方式，約定償還時間。其次，政府相關(guān)部門對那些沒有能力償還職工補償金、勞動債權(quán)、福利性債權(quán)、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險等企業(yè)給予一定政策，一次性解決遺留問題?；蛘畷簳r代企業(yè)先行償還，解決職工后顧之憂。對矛盾比較突出共性不強的個案問題個別處理。對于企業(yè)需要裁減的人員，要督促企業(yè)一次性兌現(xiàn)經(jīng)濟補償金，清償拖欠職工的工資、醫(yī)療費、集資款等各種債務(wù)，補繳欠繳的社會保障費和住房公積金。對于改制企業(yè)繼續(xù)留用人員，要督促企業(yè)向他們支付轉(zhuǎn)換身份的經(jīng)濟補償金和清償各種債務(wù)，不得違背職工意愿強行將經(jīng)濟補償金和未清償債務(wù)作為職工股本金入股。
4.必須堅持履行民主程序，充分發(fā)揮職代會作用。要按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定及國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國資委《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》的要求，堅持國有企業(yè)改制方案和國有控股企業(yè)改制為非國有企業(yè)的方案，須提交企業(yè)職工代表大會或職工大會審議，充分聽取職工意見，其中職工安置方案須經(jīng)企業(yè)職工代表大會或職工大會審議通過。集體企業(yè)轉(zhuǎn)制方案必須經(jīng)職工代表大會或職工大會審議通過。在企業(yè)改制過程中，必須堅持職工代表大會制度，不得以主席團聯(lián)席會議等形式代替職代會。召開職代會必須堅持嚴(yán)格的程序，職工代表大會要有三分之二以上職工代表出席，全體職工代表半數(shù)通過方為有效。任何企業(yè)都不得因放假等原因簡化職代會的形式。審議通過企業(yè)改制方案、職工安置方案等內(nèi)容應(yīng)采用無記名投票的方式，贊成票必須占全體職工代表半數(shù)以上方為有效。對于出現(xiàn)“暗箱操作”、“違規(guī)操作”造成職工上訪 、群訪事件的，工會及政府有關(guān)部門，要及時提出整改建議，妥善解決，不留后遺癥。嚴(yán)格實行責(zé)任追究制度，對違反職代會決議和有關(guān)政策規(guī)定，導(dǎo)致矛盾激化，影響企業(yè)單位和社會穩(wěn)定的，嚴(yán)格進行責(zé)任追究。
5.做好勞動合同、集體合同調(diào)整、續(xù)簽、重簽工作，千方百計穩(wěn)定職工隊伍。堅決反對借改革之機大規(guī)模裁減人員和隨意裁員。要敦促改制企業(yè)盡可能多的安置職工，對調(diào)整下來的職工盡可能采取措施內(nèi)部消化。對于改制企業(yè)中職工轉(zhuǎn)換身份或按政策合理分流的人員，工會和相關(guān)部門要做好職工勞動合同的變更、解除和終止工作，并幫助和指導(dǎo)職工與新的用人單位簽訂勞動合同。企業(yè)改制過程中涉及職工勞動權(quán)利和經(jīng)濟利益等方面問題，要通過工會代表職工與企業(yè)方面進行平等協(xié)商解決。認真做好集體合同的調(diào)整、續(xù)簽、重簽工作，所有改制企業(yè)都要建立和完善平等協(xié)商、集體合同制度，保持工作連續(xù)性。對改制過程中出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素，工會及相關(guān)部門積極做好勞動爭議預(yù)防和調(diào)解工作，對于利用改制之機侵害職工合法權(quán)益的行為，工會要代表職工向有關(guān)部門反映或走法律程序解決。對因改制引發(fā)的職工群體事件，要積極協(xié)助黨組織做好化解矛盾，理順情緒的工作，避免激化矛盾。
6.采取多種措施，標(biāo)本兼治，促進下崗失業(yè)人員再就業(yè)。隨著企業(yè)改革不斷深化，技術(shù)進步，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，職工下崗失業(yè)已成為當(dāng)今經(jīng)濟生活和社會生活中一種特有現(xiàn)象。如何促使下崗失業(yè)職工再就業(yè)是全社會關(guān)注的熱點問題。要做好這項工作，必須全方位聯(lián)動，標(biāo)本兼治，才能達到目標(biāo)。為了進一步保障勞動者的就業(yè)權(quán)利，確保國家建立起完善的就業(yè)機制和良好的就業(yè)秩序，國家應(yīng)盡早出臺《就業(yè)保障法》，以國家強制力保障再就業(yè)工程的實施。企業(yè)主管部門和勞動就業(yè)部門要充分利用現(xiàn)有培訓(xùn)設(shè)施，對下崗職工開展多層次、多形式的轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練，提高下崗職工再就業(yè)能力和整體素質(zhì)。
7.加強對改制過程中國有資產(chǎn)和職工經(jīng)濟補償?shù)谋O(jiān)督保護。企業(yè)改制要全面公開，在企業(yè)改制過程中，有的往往公開的只是對某個企業(yè)的整體估價，然后進行競拍，整體出售。只公開某個企業(yè)整體估價，而不公開企業(yè)資產(chǎn)明細表，很有可能只是對部分資產(chǎn)的評估，而作為整個企業(yè)的估價，這就會導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。建議企業(yè)改制時，不但要向職工公開企業(yè)資產(chǎn)的整體評估價格，還要向職工公開企業(yè)全部資產(chǎn)的明細表，接受職工的監(jiān)督。職工同企業(yè)一起成長，最了解企業(yè)情況，向他們公開了企業(yè)全部資產(chǎn)明細表，會防止用部分資產(chǎn)來代替全部資產(chǎn)而進行評估，從而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。要組織職工群眾對企業(yè)清產(chǎn)核資、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估、交易管理、轉(zhuǎn)讓價格等情況進行監(jiān)督。對國有及國有控股企業(yè)的負責(zé)人濫用職權(quán)、玩忽職守，造成國有資產(chǎn)流失，對集體企業(yè)負責(zé)人違法亂紀(jì)侵吞集體財產(chǎn)，對嚴(yán)重損害國家、集體和侵犯職工群眾利益的違法違紀(jì)行為，要組織職工及時向有關(guān)方面反映、舉報，督促有關(guān)方面依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)肅查處。建議各市建立對職工經(jīng)濟補償保證費用的監(jiān)管制度，建立地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人制度，組成由國資委、勞動保障、法院等有關(guān)部門參加的監(jiān)管機構(gòu)，認真落實履約監(jiān)督職責(zé)，切實保障國有資產(chǎn)和職工合法權(quán)益不受侵害。
8.充分發(fā)揮各級工會組織作用，主動依法科學(xué)維權(quán)。部分國有重組改制企業(yè)特別是困難企業(yè)，由于各種原因，造成企業(yè)黨的組織和工會組織不健全，活動不正常。因此，要加大工作力度，強化工作措施，把工會組織盡快建立健全起來，為其承擔(dān)職代會工作機構(gòu)的職責(zé)，提供組織保障。在企業(yè)改制前，工會組織要及時向企業(yè)黨委和上級工會組織反映情況；改制后建立新公司時，要按照全總“機構(gòu)同步建立、干部同步配備、工作同步運行”的要求組建起新的工會組織。同時根據(jù)改制企業(yè)機制的多樣性和職工身份的多重性，盡一切力量讓其他不同身份的職工加入工會組織，特別注意吸收農(nóng)民工入會。對改制后一些企業(yè)規(guī)模小、人數(shù)少、工作地點分散、人員難集中的小企業(yè)、小公司，可采取組建聯(lián)合工會的辦法，成立工會組織，力爭每個改制企業(yè)都有工會組織。
第2篇 關(guān)于律師參與國企改制工作的調(diào)研報告
黨的十五大以來，全國各地認真貫徹國有經(jīng)濟有進有退、有所為有所不為的方針，積極推進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，探索公有制的多種有效實現(xiàn)形式和國有企業(yè)改制的多種途徑，取得了顯著成效，現(xiàn)依據(jù)有關(guān)材料和通過走訪、座談了解的情況以及部分律師事務(wù)所等提供的有關(guān)資料，就律師介入國企改制的情況進行了廣泛的調(diào)研，現(xiàn)報告如下：
一、國企改制的背景、概念和律師介入的法律依據(jù)
二、律師介入國企改制工作的重要性、必要性國有企業(yè)改革是黨的十六屆三中全會為完善社會主義市場經(jīng)濟體制，促進經(jīng)濟發(fā)展與社會全面進步而實施的一項系統(tǒng)工程。這項工作涉及體制、機制和制度的轉(zhuǎn)換、創(chuàng)新，涉及國家、企業(yè)及個人利益關(guān)系的調(diào)整，包含經(jīng)濟、民事、行政等諸多復(fù)雜的法律關(guān)系。
做好此項工作，需要準(zhǔn)確理解和運用國家法律、法規(guī)和有關(guān)政策，正確規(guī)范和處理好各種法律關(guān)系，切實解決實際問題。律師是擁有豐富法律知識與專業(yè)技能，為社會提供法律服務(wù)的專業(yè)人士，律師參與國有企業(yè)改革，可以為改制提供準(zhǔn)確的法律、法規(guī)和政策依據(jù)，有效避免法律風(fēng)險，保證改制程序的規(guī)范化運行；可以協(xié)助國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)正確履行出資人的職責(zé)，依法維護出資人的合法權(quán)益；可以及時處理國有資產(chǎn)處置中的各類法律關(guān)系，防止國有資產(chǎn)流失；可以幫助企業(yè)正確制定和實施改制方案，處理好資產(chǎn)重組及人員調(diào)整中的各項法律問題；可以為改制后的企業(yè)建立規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)提供法律服務(wù)，促進國企改革工作依法有序進行。
三、律師介入國企改制工作主要服務(wù)的對象及服務(wù)內(nèi)容國有企業(yè)，包括具有國有投資成份的公司以及國有事業(yè)單位以國有股權(quán)、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)為實現(xiàn)方式的改制改革工作其實施過程中涉及到大量的法律監(jiān)管，基于國有產(chǎn)權(quán)監(jiān)管制度的特定要求，在法律程序上一般適用審批制，由此造成其參與主體不僅僅是作為交易雙方的民事主體，還包括逐層審批涉及的國有股權(quán)、產(chǎn)權(quán)的授權(quán)管理人、持有人以及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)。律師可針對下列參與主體，為其提供法律服務(wù)。
第3篇 國企改制中資產(chǎn)流失狀況調(diào)研報告
國企改制中資產(chǎn)流失狀況調(diào)研報告
國有企業(yè)改革，其核心是產(chǎn)權(quán)制度的改革，是全民所有財產(chǎn)的再組合、再分配，涉及全體公民的切身利益。當(dāng)前，廣大人民群眾對企業(yè)改制過程中出現(xiàn)的一些經(jīng)濟犯罪現(xiàn)象極為關(guān)注，擔(dān)心一些不法分子趁企業(yè)改制之機撈一把，擔(dān)心國家資產(chǎn)流失，擔(dān)心改制工作不規(guī)范，國家資產(chǎn)流失。許多不法分子將企業(yè)改制當(dāng)做自己致富的一次重大“機遇”,利用改革從不成熟走向成熟的過程中必然會產(chǎn)生的“空隙”，貪婪地掠取國有資產(chǎn)。企業(yè)改制過程中出現(xiàn)的不正之風(fēng)和腐敗行為，敗壞了改革的聲譽，影響到企業(yè)改制工作的順利進行，應(yīng)當(dāng)引起各級領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的高度重視。
國有資產(chǎn)有多種存在形式，至少可以有三種：一種是國有企業(yè)的資產(chǎn)或國有控股參股公司的股份；二是政府持有的現(xiàn)金；三是公共設(shè)施等公共財富。國有資本從一些企業(yè)中退出，收回現(xiàn)金或投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去，是價值形態(tài)的改變。但是，在此過程中因為其他原因出現(xiàn)非等價交換，就會造成國有資產(chǎn)的流失。
一、在對流失資產(chǎn)性質(zhì)的分析上，既要看到有形資產(chǎn)、物質(zhì)性資產(chǎn)的流失，也要高度重視無形資產(chǎn)和其他財產(chǎn)性權(quán)利。
改制過程中國有資產(chǎn)的流失，首先就是物質(zhì)性資產(chǎn)的流失，涉及了國有資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等方面，具體來說，有以下幾種表現(xiàn)和轉(zhuǎn)化的形式：
1公款帳外高息轉(zhuǎn)存。有的企業(yè)尤其是建筑企業(yè)駐外機構(gòu)的經(jīng)理、財務(wù)人員等,相互勾結(jié),截流巨額建設(shè)資金存入違規(guī)高息攬存的商業(yè)銀行，從中謀取差額，這是對國有資產(chǎn)使用權(quán)的侵犯。而一旦涉及企業(yè)轉(zhuǎn)制，犯罪嫌疑人為了逃避法律的制裁,銷毀或者隱匿有關(guān)帳目，使主管單位無法理清帳目、確定對外債權(quán), 使對于國有資產(chǎn)使用權(quán)的侵犯，進而成為對所有權(quán)的侵犯，給國有資產(chǎn)帶來了極大的風(fēng)險。
2、巨額資金帳外流動，違規(guī)帳外經(jīng)營。國有企業(yè)改制為國有參股的股份有限公司后,設(shè)有董事會，行使對企業(yè)經(jīng)營管理中重大問題決策的權(quán)力。但是一些公司的董事會形同虛設(shè),成了董事長的“一言堂”,重大投資決策由董事長一人決定,其他董事會成員則變成了擺設(shè)，企業(yè)負責(zé)人將親屬或親信安插在公司的財務(wù)、辦公室等重要部門,直接接受自己的指令，越過董事會和正規(guī)財務(wù)帳目大搞帳外投資，有的達上億元,風(fēng)險非常巨大，帳外經(jīng)營人不知鬼不覺,一旦損失，則全部歸責(zé)與國有股或至少由國有、非國有股共同分擔(dān)，一旦盈利，則為個人或者小集體侵吞國有資產(chǎn)、從中謀取非法利益提供了便利條件。
其次，更應(yīng)當(dāng)注意的是無形資產(chǎn)和財產(chǎn)性權(quán)利的損失，這種流失較之物質(zhì)性資產(chǎn)流失更隱蔽。
1、無償對外提供國企專有技術(shù)。有的國有企業(yè)負責(zé)人沒有經(jīng)過單位同意,偷偷將本企業(yè)的專有技術(shù)提供給私營企業(yè)，派技術(shù)人員無償提供培訓(xùn)、調(diào)試服務(wù)。這種做法一方面造成國企專有技術(shù)無形資產(chǎn)的流失，另一方面也給本企業(yè)帶來競爭壓力,造成產(chǎn)品市場占有份額的萎縮。這種行為往往不引人注目,又沒有會計記載可查。時間一長,企業(yè)負責(zé)人將提供技術(shù)、資金算作個人在私營企業(yè)的投資入股,從中分取紅利。而在轉(zhuǎn)制過程中，又反過來引進該私營企業(yè)參股、控股，個人則完成從對國有無形資產(chǎn)的占有到對國有資本的侵吞。
2、“老字號”等無形資產(chǎn)的流失。有些國有企業(yè)在轉(zhuǎn)制過程中，注重對資產(chǎn)負債等賬面資產(chǎn)價值的評估、轉(zhuǎn)讓，而對“老字號”、信譽、商標(biāo)使用權(quán)等，不作計價或僅以很低的價格入股。很多老字號企業(yè)，因為傳統(tǒng)機制的束縛，人員包袱重、經(jīng)營方式不正確等原因而導(dǎo)致了經(jīng)營狀況欠佳、大量負債的情況，以很低的價格轉(zhuǎn)讓，甚至出現(xiàn)所謂“零資產(chǎn)”轉(zhuǎn)讓，完全不考慮幾十年、上百年歷史沉積的“金字招牌”本身就附有巨大的無形資產(chǎn)價值。
3、一些原有體制下相對壟斷性行業(yè)的企業(yè)在轉(zhuǎn)制過程中，各種生產(chǎn)許可證、銷售許可證、貨物進出口權(quán)等作為一種財產(chǎn)性權(quán)利，沒有能夠在國企轉(zhuǎn)讓中得到價值體現(xiàn)，也是國有資產(chǎn)流失的一種形式。
任何國家為保證經(jīng)濟健康發(fā)展和社會的穩(wěn)定，需要對經(jīng)濟進行管制和調(diào)控。國家通過掌握和選擇性地分配這些資源來引導(dǎo)企業(yè)和個人的行為。我國長期受計劃經(jīng)濟的影響，國家對經(jīng)濟和社會生活的滲透程度很高，與此相對應(yīng)的是該類和財產(chǎn)收益密切相關(guān)的各種權(quán)利非常廣泛，包括專營物資、進出口許可證、各類生產(chǎn)銷售許可證等。原有國有企業(yè)正是掌握大量的這一類資產(chǎn)性權(quán)利的主體。在國有資產(chǎn)退出國企經(jīng)營過程中，國企的該部分的價值沒有得到正確體現(xiàn)。金壇市醫(yī)藥總公司改制就是一個值得注意的個案（已經(jīng)由檢察機關(guān)查處）——該公司年盈利數(shù)百萬元，本身的凈資產(chǎn)為1347.16萬元，在改制過程中被縮水1044.16萬元，以303萬元出售給原企業(yè)可數(shù)領(lǐng)導(dǎo)。改制結(jié)束后，有上海商人愿出8000萬元高價買下而遭斷然拒絕。如此高額差價正是因為該企業(yè)擁有多種藥品的許可證和銷售許可證，擁有了別人無法相比的壟斷性競爭權(quán)，也反映了 原國有企業(yè)財產(chǎn)性權(quán)利的價值沒有得到正確體現(xiàn)，國有資產(chǎn)在轉(zhuǎn)制過程中大量流失。
二、在對國有資產(chǎn)流失原因的分析， 既要看到不法分子所采取的各種違法犯罪手段，也要看到一些政策認識、執(zhí)行問題上的偏差、導(dǎo)致國有資產(chǎn)評估轉(zhuǎn)讓價大大低于實際價值；以及其他一些甚至被披上合法外衣的因素。
轉(zhuǎn)制過程中，國有資產(chǎn)的流失，一個最重要的問題就是在完成從國有企業(yè)的資產(chǎn)、股份的形態(tài)向政府所持現(xiàn)金、社會公共財富的形態(tài)的轉(zhuǎn)變過程中，因為各種原因使資產(chǎn)受到低估，無法借助一個公平的尺度完成等值的交換。
究其原因，主要原因是不法分子采取各種違法犯罪手段，千方百計壓低對國有資產(chǎn)的評估價，以期在出資入股時大大獲利，運用各種會計手法調(diào)整帳目，使凈資產(chǎn)被非法低估。典型手段主要有：
1、應(yīng)收帳款做成“壞帳”，壓低企業(yè)的凈資產(chǎn)值。包括在企業(yè)改制前，蓄意將“應(yīng)收賬款”做成“壞賬”，再從債務(wù)人處回收予以私吞；在資產(chǎn)評估時，將“應(yīng)收賬款”做成壞賬，壓低企業(yè)凈資產(chǎn)值，企業(yè)改制開始后再貪污回收“應(yīng)收賬款”。
2、虛設(shè)應(yīng)付帳款，再以虛開的發(fā)票報銷沖帳，提取現(xiàn)金，貪污公款。以購買原材料為名，虛開的增值稅專用發(fā)票報銷沖賬，再全部提取現(xiàn)金私吞。
3、隱匿、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，逃避審計，壓低凈資產(chǎn)值。有些企業(yè)為避開改制評估基準(zhǔn)日，躲避評估，先將企業(yè)貨款轉(zhuǎn)移到其他公司賬上，做成“其他應(yīng)付款”，沖平“其他應(yīng)付款”科目，評估后再轉(zhuǎn)回公司賬上，作產(chǎn)品銷售處理。
另一方面，如果經(jīng)濟體制改革部門，國有資產(chǎn)管理部門或財政部門等，對國有企業(yè)改制過程中資產(chǎn)流失問題認識不到位、制定政策偏差、寬松，和出現(xiàn)違反經(jīng)濟規(guī)律的做法、措施，都有可能造成國企資產(chǎn)受到低估。
1、資產(chǎn)評估的隨意性和資產(chǎn)評估方法的不合理，使國有股份比例降低或國家應(yīng)得的收益減少，如以國有資產(chǎn)未按重置價格折股，未計算其增值部分，只是按帳面原值折股。按規(guī)定 ，國有資產(chǎn)應(yīng)按資產(chǎn)重置價格折股，但很多企業(yè)在改制過程中卻仍按原帳面價值折股，造成國有資產(chǎn)流失與國有股比重的不合理降低。國有資產(chǎn)按重置價格評估增值后，應(yīng)將增值部分計入國家股，但很多企業(yè)卻將其計入資本公積金，作為全體股東共同享有的資產(chǎn)，造成國資流失與國有股比重的不合理降低。
2、企業(yè)負責(zé)人、上級主管部門負責(zé)人認識不到位，在改制工作中盲目求進度，工作不細，主觀上怕評估高了“賣不掉”，有意低估或制定過份優(yōu)惠的政策，比如，對于一次性交款優(yōu)惠折扣、內(nèi)部職工購買的優(yōu)惠折扣過高，這樣三優(yōu)一惠，使本來評估得很低的企業(yè)資產(chǎn)更是所剩無幾。
3、國有資本的轉(zhuǎn)讓，本質(zhì)上講也是一種商品的交易，如果違反經(jīng)濟規(guī)律，辦事模糊了虧損企業(yè)與盈利企業(yè)，劣勢行業(yè)和優(yōu)勢行業(yè)，夕陽產(chǎn)業(yè)和朝陽產(chǎn)業(yè)之間的差異，人為搞一刀切的優(yōu)惠政策和估價方法，必然也會對優(yōu)秀的、盈利能力強的國在轉(zhuǎn)制過程中造成巨大的損害。
還有，部分法院民事案件審判中對證據(jù)審查和運用法律的簡單化、隨意性會給國有資產(chǎn)的流失披上“合法化”的外衣。
人民法院指揮民事訴訟程序推進的全部過程，決定民事訴訟案件結(jié)果的形式與內(nèi)容。部分人民法院在民事審判中如果簡單按照《民法通則》或《合同法》，而不考慮《審計法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，則會給一些利用合同危害國家利益的行為披上合法化的外衣。
審計機關(guān)在對轉(zhuǎn)制企業(yè)審計過程中，往往會連帶發(fā)現(xiàn)一些問題，比如對于轉(zhuǎn)制前國企投資項目的基本建設(shè)中，項目雙方利用合同高估冒算、串通作弊，危害國家利益等問題。審計部門一但發(fā)現(xiàn)，下達追款的審計決定書，則會引起施工方與建設(shè)方（國企）的訴訟。根據(jù)《中華人民共和國國審計法》，審計機關(guān)負有對與國家建設(shè)項目直接有關(guān)的建設(shè)、設(shè)計、施工、采購等單位的財務(wù)收支情況進行審計監(jiān)督的職責(zé)。如果經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)與國家建設(shè)項目有關(guān)的單位利用合同危害國家利益的行為，審計機關(guān)有權(quán)依法予以處罰?！逗贤ā芬裁鞔_規(guī)定對利用合同危害國家利益、社會公共利益的行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但法院往往將視線轉(zhuǎn)移到合同糾紛上，在一些案例中，法院無視審計機關(guān)維護國家利益、具有行政處罰權(quán)的特殊性和權(quán)威性，輕率地作出判決。這樣就給項目雙方串通起來侵占國有資產(chǎn)留下了缺口，使雙方惡意串通掘取國有資產(chǎn)的行為披上合法外衣。
三、從國有資產(chǎn)流失的時間上分析，最主要的是在近期產(chǎn)權(quán)重大變更，國有持股比例大大降低甚至退出的時間手段，同時也應(yīng)當(dāng)看到有的流失問題是在一個較長的時間內(nèi)一點一滴住逐步累加所致。
我國近期對國企改革統(tǒng)一思想，理清思路，明確了目標(biāo)，在產(chǎn)權(quán)制度改革上下大力氣，國有股份大比例降低或完全退出，這一階段，正是不法分子企圖非法占有國有資產(chǎn)的最后階段，也是最高發(fā)時間階段。但是國企改革不是一朝一夕的事情，有一些流失問題也是在較長時間內(nèi)一點一滴逐步累加，在近期暴露出來的，比如：
1、在國企、在合資、合營、股份試點改造（仍由國有控股）的開始階段，國有股比例計算較隨意，帳面上有多少算多少，忽略了或低估企業(yè)的土地、房產(chǎn)等；
2、有的國企在國有控股初期，將國家批準(zhǔn)留給企業(yè)作為增加投資的部分以及稅后利潤中提取的盈余公積金、公益金和未分配利潤等國有資產(chǎn)界定為企業(yè)產(chǎn)權(quán)或股東權(quán)益，少計國家股，造成在新增權(quán)益分配時，國家應(yīng)得的收益減少。
3、有的國有企業(yè)由于種種原因，在原經(jīng)營過程中，有多個相對保密的資金帳戶，或小金庫帳戶；或有部分利潤未入帳，這是一些違反財經(jīng)紀(jì)律的做法。但是這部分“秘密”資金在轉(zhuǎn)制過程中往往會首先被“聯(lián)想”到隱匿審計、評估后非法占有，跨越從違法到犯罪的鴻溝。
這些點滴積累的問題，在近期產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中不花大力氣審計，兜底翻，一旦改制完成，很難再被提及和糾正；
四、對于故意造成國有資產(chǎn)流失，從中謀取利益的行為主體，最主要的是一些企業(yè)的經(jīng)營者，同時也要看到一些主管部門、評估部門與企業(yè)經(jīng)營者相互勾結(jié)串通，成為侵吞國資行為的主體。
在故意造成國有資產(chǎn)流失，從中謀取利益的行為主體中，主要的是一些企業(yè)的經(jīng)營層，因為在“經(jīng)營者持大股、經(jīng)營層多持股、、職工自愿持股”的原則下，不法的國企經(jīng)營人員將是國有資產(chǎn)流失的最大受益者。用一些不法分子的話講，就是“省下的都是自己的”。但同時我們也應(yīng)當(dāng)注意到，為規(guī)范國企改制，國家、各級政府都出臺了一系列嚴(yán)密程序：諸如企業(yè)改制的申報程序、資產(chǎn)評估程序、政府審核程序等，盜取國資一定程度上又不是不法經(jīng)營者可以單獨完成的“簡單任務(wù)”。
1、有些企業(yè)主管部門把企業(yè)改制作為送人情的機會，私下里向親友、關(guān)系人或企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人許諾“這企業(yè)就賣給你”。結(jié)果既不需要競價，也無需競買者。有的企業(yè)實行“零”字出售，不花不一分錢就能把擁有幾百萬元資產(chǎn)的企業(yè)“買”到手，成為私有企業(yè)。
2、評估部門與經(jīng)營者達成“默契”，蓄意作虛假評估，或者缺乏應(yīng)有的責(zé)任心，對一些虛假的財務(wù)帳冊及相關(guān)憑證不作細致審核而作出評估。
3、更有甚者，一些行業(yè)管理部門與一些企業(yè)經(jīng)營者相互配合，將一些需要交納的管理費等內(nèi)容，在轉(zhuǎn)制前一次繳清之后數(shù)年的費用，使尚未發(fā)生的財務(wù)活動提前反映到帳上，即由國企交納改制后的企業(yè)應(yīng)繳納的費用，侵吞國有資產(chǎn)。
“預(yù)防國有資產(chǎn)流失”并不是《犯罪學(xué)》上一個獨立的概念，根據(jù)違法犯罪分子在特定階段侵吞國資不同的方法、手段，這一概念本身就包含了查辦和預(yù)防貪污犯罪、受賄犯罪、挪用公款犯罪以及各類瀆職犯罪和促使社會各預(yù)防主體積極行動，違章立制的內(nèi)容。通過對國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象的具體分析之后，筆者試圖從中找出有效的預(yù)防方法，即以“按經(jīng)濟規(guī)律開展轉(zhuǎn)制工作為根本；以評估管理機關(guān)、審計機關(guān)加強監(jiān)督、監(jiān)管力度為基礎(chǔ)；以檢察機關(guān)各項職能的配合行使為保證?！?/p>
一、出臺相關(guān)規(guī)定按經(jīng)濟規(guī)律辦事，有計劃有條不紊地開展轉(zhuǎn)制工作，是防止國有資產(chǎn)流失的治標(biāo)之策。
1、國有資本為什么要退出，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)為什么要轉(zhuǎn)讓，歸根到底是為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟，適應(yīng)加入wto后的市場化競爭，符合市場規(guī)律。那么國有資本轉(zhuǎn)讓的過程，也只有符合市場規(guī)律，符合經(jīng)濟學(xué)規(guī)律的操作，才能體現(xiàn)它的真正價值。國企改制轉(zhuǎn)讓的是國有資本（并不是轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)）——什么是資本，從經(jīng)濟學(xué)角度看，它是一個未來收益的手段。資本的價值取決于未來的收益，嚴(yán)格地說是'預(yù)期未來收益總和的折現(xiàn)值'。未來收益越高，企業(yè)資本的價值越高，盡管重置成本可能很低；而企業(yè)未來收益越低，企業(yè)資本價值就越低。資本的定價既然是對未來進行預(yù)期的主觀行為，在任何時候都可能是有爭議的。市場環(huán)境下，價值規(guī)律告訴我們，商品價格不僅取決于其價值，還受到供求關(guān)系的影響，轉(zhuǎn)讓過程中的國有資本也是商品，也不例外。
根據(jù)目前國資管理有關(guān)法規(guī)，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓必須先進行資產(chǎn)評估，而資產(chǎn)評估更多的是在資產(chǎn)持續(xù)使用的前提下，從形成資產(chǎn)所耗費的社會必要勞動這一價值的角度進行評估，很少分析資產(chǎn)供求力量的對比，因而評估的結(jié)論僅是資產(chǎn)的價值。只有將要轉(zhuǎn)讓的國企股份盡可能采取市場經(jīng)濟的運作方式，堅持公開、公正、公平的原則，通過招標(biāo)、拍賣等市場化方式，才能使國有資本的真正價值體現(xiàn)，使社會資源合理配置。那么前面所提到的無形資產(chǎn)（商標(biāo)、信譽、字號等）、與財產(chǎn)收益密切相關(guān)的權(quán)利（許可證等）的流失問題就在投標(biāo)、拍賣槌聲中迎刃而解，也會使經(jīng)營者長期、短期及惡意串通他人故意壓低資產(chǎn)的行為得到遏制——因為評估僅僅是交易的基本“底線”，企業(yè)的真正價值在市場價值規(guī)律下得以體現(xiàn)。
2、值得注意的問題是，整體企業(yè)產(chǎn)權(quán)不是一種標(biāo)準(zhǔn)化商品其價值量相對大，賣方市場空間相對小，往往雙夾雜著一些非資產(chǎn)因素（如人員接收、社會責(zé)任等），就需要我們的改制管理部門工作作細。作好宣傳，留出相對較充足的轉(zhuǎn)制時間限制，克服信息不對稱的“瓶頸”限制。
綜合考慮上述二點，各地方政府應(yīng)盡快出臺與自己實際情況相適應(yīng)的股份招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的規(guī)范，改變現(xiàn)有的協(xié)議轉(zhuǎn)讓的相對暗箱，明確哪一類企業(yè)（優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)）必須、哪一些企業(yè)可以以招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓方式轉(zhuǎn)讓；或者建立和完善國有資產(chǎn)權(quán)融通的中介機構(gòu)，以“市場化”對抗腐敗。
二、 國有資產(chǎn)管理部門的監(jiān)管工作亟須加強。國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)建立獨立、公正、客觀、科學(xué)的資產(chǎn)管理和評估體系，嚴(yán)格規(guī)范轉(zhuǎn)制的程序和方法，制定操作性強的細則規(guī)定，做到有章可循、層層把關(guān)、責(zé)任到人；轉(zhuǎn)制之前，轉(zhuǎn)制企業(yè)的上級主管單位或部門應(yīng)先行對轉(zhuǎn)制企業(yè)進行內(nèi)部審計，以此全面掌握轉(zhuǎn)制企業(yè)的資產(chǎn)負債情況，并堅持內(nèi)部審計與外部審計相結(jié)合，嚴(yán)格把關(guān)：
1、嚴(yán)把“界定關(guān)”，嚴(yán)格按照《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》、《關(guān)于清產(chǎn)核資中全民所有制企業(yè)、單位對外投資的清理和界定的暫行規(guī)定》等，開展產(chǎn)權(quán)界定工作。
2、嚴(yán)把“審計關(guān)”。對改制企業(yè)首先進行清產(chǎn)核資，實事求是地全面理順賬目，再聘請會計師事務(wù)所對改制企業(yè)資產(chǎn)進行專項審計，同時對法定代表人進行任期（或離任）責(zé)任審計，對法定代表人任期內(nèi)的財務(wù)收支和經(jīng)營情況進行全面的審計評價。
3、嚴(yán)把“評估關(guān)”。嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)評估的有關(guān)法規(guī)，選擇資信好的評估機構(gòu)對擬轉(zhuǎn)讓的國有資產(chǎn)和國有企業(yè)進行全面評估，特別注意防止“漏評”、“少評”和“私評”，并嚴(yán)格防范個別人員私自左右評估結(jié)果。
4、嚴(yán)把“核銷關(guān)”。按照“少核銷，多掛賬，慎剝離”的原則慎重處置企業(yè)申報的呆壞賬，注重保持改制企業(yè)法人財產(chǎn)的完整。
5、嚴(yán)格掌握優(yōu)惠分寸，“分期付款少打折，現(xiàn)金資產(chǎn)不打折，負債轉(zhuǎn)增資產(chǎn)不打折”。
6、嚴(yán)把“交接關(guān)”。嚴(yán)格執(zhí)行付款“三不許”原則，即“不允許受讓方挪用企業(yè)資金支付轉(zhuǎn)讓款，不允許受讓方以企業(yè)名義借款支付轉(zhuǎn)讓款，不允許受讓方以企業(yè)資產(chǎn)抵押或用企業(yè)名義擔(dān)保貸款支付轉(zhuǎn)讓款”，嚴(yán)防以國有資產(chǎn)買國有資產(chǎn)；嚴(yán)格執(zhí)行“三不過戶”原則，即“受讓方未付清轉(zhuǎn)讓款不過戶，貸款擔(dān)保未解除不過戶，內(nèi)部借款未清償不過戶”；加強過渡期企業(yè)公章、發(fā)票、房地產(chǎn)證和其他重要檔案文件的管理，防止由于管理混亂而造成的資料流失和資產(chǎn)流失。
三、完善國有及國有控股企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營管理的監(jiān)督制約機制。
1、國有控股企業(yè)內(nèi)部應(yīng)該完善董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營管理層、職工代表大會(工會)、財務(wù)管理制度,明確職責(zé)范圍,形成一整套分權(quán)制約的經(jīng)營管理機制,變'家長制'為'科學(xué)決策制'，變'人治'為'法治'，建立起名副其實的現(xiàn)代企業(yè)制度,防止“一把手”個人的權(quán)力過度集中膨脹，違規(guī)、違法經(jīng)營，給國有資產(chǎn)帶來不必要的風(fēng)險。
2、嚴(yán)格管理,實行回避。國有企業(yè)應(yīng)該實行重要崗位親屬回避制度。嚴(yán)禁公司領(lǐng)導(dǎo)層將親屬及與個人存在利害關(guān)系的人員安排在財務(wù)、銷售、下屬公司負責(zé)人等重要工作崗位上；嚴(yán)禁公司領(lǐng)導(dǎo)層將本公司的相關(guān)業(yè)務(wù)承包或者安排給個人的親屬及有利害關(guān)系的人員經(jīng)營，在公司經(jīng)營管理的其他過程中,公司領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)自覺讓親屬及有利害關(guān)系的人員回避，公司領(lǐng)導(dǎo)層有上述行為且情節(jié)輕微的，應(yīng)視為違紀(jì),予以相應(yīng)的黨紀(jì)、政紀(jì)處罰。
四、檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身職能，體現(xiàn)打擊和預(yù)防職務(wù)犯罪專門機關(guān)的作用。
“防止國有資產(chǎn)流失”是預(yù)防職務(wù)犯罪工作的內(nèi)容之一。但又不簡單等同于打擊和預(yù)防貪污、賄賂、瀆職犯罪等工作，它包含了這些方面的內(nèi)容，同時又包含了對由于這些貪利性、瀆職性犯罪造成的國有資產(chǎn)流失的后果實行司法救助，挽回損失。這就至少涉及了檢察機關(guān)多個部門 ——偵查、預(yù)防和民事行政檢察部門。相關(guān)部門只有統(tǒng)一協(xié)調(diào)、有機配合，才能取得“國資保衛(wèi)戰(zhàn)”的最大成效。
1、反貪污賄賂部門、瀆偵部門打擊犯罪的工作是對國有資產(chǎn)流失的特殊預(yù)防，也是民事行政檢察部門代表國家提起公益訴訟或支持起訴的前提；是預(yù)防部門開展普遍性預(yù)防工作的基礎(chǔ)。故意或過失的行為，造成了國有資產(chǎn)的流失，并非刑法所規(guī)定的罪名，但是本文前面所述的侵犯國資所有權(quán)、使用權(quán)；采用各種手段隱匿國有資產(chǎn)，逃避評估；內(nèi)外上下勾結(jié)共同侵吞國家資產(chǎn)以及相關(guān)主管部門嚴(yán)重不負責(zé)任造成國資巨額流失的行為，都能在刑法分則里找到對應(yīng)罪名。對于這些群眾反映強烈、多次舉報的腐敗問題、違法問題,司法機關(guān)要高度重視,從穩(wěn)定大局和保護企業(yè)健康發(fā)展的角度出發(fā),查清問題,妥善處理。對于舉報屬實、構(gòu)成犯罪的行為,檢察機關(guān)反貪、瀆偵部門及公安機關(guān)經(jīng)濟偵查部門各司其職,按照各自范圍依法追究犯罪嫌疑人的相應(yīng)刑事責(zé)任。偵查部門高舉反腐利劍，嚴(yán)厲查處、打出聲威和氣勢，打掉不法分子的囂張氣焰，使其不敢越雷池半步，是預(yù)防國資流失工作取得成效的先決條件。
2、借改制之機侵吞國有資產(chǎn)，造成巨額國有資產(chǎn)流失，在此基礎(chǔ)上的企業(yè)產(chǎn)權(quán)協(xié)議轉(zhuǎn)讓,是以合法的形式掩蓋了非法的內(nèi)容,對侵害國家利益、社會公共利益的行為,檢察機關(guān)應(yīng)以公權(quán)予以干預(yù)。
① 制發(fā)檢察建議，并將相關(guān)調(diào)查證據(jù)送往國資管理部門，撤銷原產(chǎn)權(quán)界定，進行二次改制。
② 檢察機關(guān)民事行政檢察部門代表國家提起訴訟，或支持國資管理部門起訴，要求法院確認原產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為無效。當(dāng)事人隱匿國有資產(chǎn)是故意還是過失，隱匿多少，檢察機關(guān)最有發(fā)言權(quán)，檢察民行部門提起民事訴訟或支持，比其他國家機關(guān)單獨訴訟有不可比擬的優(yōu)勢。
③ 民事行政檢察對于法院民事審判中忽視“當(dāng)事人惡意串通，侵害國家、集體利益”的行為而作出的不正確判決，提出抗訴，不使國資無謂流失，并通過抗訴促使人民法院合理調(diào)整民事審判的法律程序和運用證據(jù)的觀念。
如果把檢察偵查部門的打擊預(yù)防比作是揚湯止沸，使之不敢犯的話，民事行政檢察部門的公權(quán)干預(yù)則是讓當(dāng)事人最終必然無利可圖，使之不想犯，是釡底抽薪。
3、檢察預(yù)防部門是預(yù)防職務(wù)犯罪的專門機構(gòu)，也是把偵查部門“打擊預(yù)防”、個案預(yù)防中規(guī)律性的內(nèi)容行業(yè)化、普遍化、社會化的專職部門。預(yù)防部門從查處的侵吞國有資產(chǎn)的案例中調(diào)研和總結(jié)出經(jīng)驗、對策，在相關(guān)行業(yè)中推廣，并促使政府制定規(guī)范，構(gòu)筑“不能犯”的防線，擴大偵查、民事檢察部門的辦案效果。同時大力開展相關(guān)法制宣傳教育，鼓勵和促進群眾對造成國有資產(chǎn)流失的腐敗行為的舉報，反過來促進偵查工作的開展和民行公益訴訟的開展，形成“預(yù)防國有資產(chǎn)流失”的良性循環(huán)，相互配合打好這一場曠日持久的“國資保衛(wèi)戰(zhàn)”。
