第1篇 工傷認(rèn)定行政訴訟的調(diào)研報(bào)告
工傷認(rèn)定案件在行政訴訟案件中占的比例相對較大，當(dāng)事人之間的矛盾大，協(xié)調(diào)難，占用了大量的審判資源，從近幾年工傷認(rèn)定行政訴訟案件特點(diǎn)、原因等方面進(jìn)行分析，進(jìn)而對減少該類糾紛的發(fā)生提出相關(guān)建議。
一、工傷認(rèn)定行政糾紛的主要特點(diǎn)
1、農(nóng)民工是受工傷傷害的主要人群。農(nóng)民工是申請工傷認(rèn)定的主體，由于他們的知識水平相對較低，大多數(shù)只能從事建筑、制造等體力工作，而這些行業(yè)正是工傷事故和職業(yè)病多發(fā)的行業(yè)。此外，由于他們的法律意識相對薄弱，與企業(yè)相比處于弱勢地位，很少與企業(yè)簽訂勞動合同，一旦發(fā)生工傷事故企業(yè)極易借故推卸責(zé)任從而引發(fā)糾紛。
2、“三工一勞”中，工作原因是影響工傷認(rèn)定的焦點(diǎn)問題。“三工”是指在工作時間和工作場所，由于工作原因受到的事故傷害，是否符合“三工”要求是判斷職工所受傷害是否為工傷的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。工傷認(rèn)定中，工作時間和工作場所相對固定，容易判斷，工作原因問題成為當(dāng)事人雙方及工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)爭議的焦點(diǎn)。判斷是否因工產(chǎn)生，除了現(xiàn)場勘察等依據(jù)外，證人證言是一個重要的證據(jù)，但是工傷認(rèn)定中的證人多為企業(yè)職工，與企業(yè)有著千絲萬縷的聯(lián)系，故許多人拒絕作證甚至做偽證。一些證人即使在工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)調(diào)查時做了相關(guān)證明，一旦進(jìn)入訴訟程序，往往當(dāng)庭推翻以前所做證明，導(dǎo)致工傷認(rèn)定困難。
3、提起工傷認(rèn)定行政訴訟的一方多為用人單位，但撤訴率較高。對于沒有為職工辦理工傷保險(xiǎn)的企業(yè)，一旦勞動部門認(rèn)定工傷成立，其將支付數(shù)額不菲的醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)等各種費(fèi)用。企業(yè)往往通過提起訴訟的方式惡意拖延賠付時間，并為日后在與受害人的調(diào)解中占據(jù)優(yōu)勢地位創(chuàng)造條件。如果工傷認(rèn)定的行政訴訟采用判決方式結(jié)案，多數(shù)情況下企業(yè)將必須賠付各種費(fèi)用，而第三人要想拿到這筆費(fèi)用則通常要經(jīng)過一審、二審等各種程序，延長了其接受賠償?shù)臅r間。故工傷認(rèn)定案件中，作為原告的企業(yè)與作為第三人的受害人都愿意在法院的主持下進(jìn)行調(diào)解，雙方各讓一步達(dá)成調(diào)解協(xié)議，案件的撤訴略較高。
二、造成工傷認(rèn)定行政糾紛的現(xiàn)實(shí)原因
(一)企業(yè)方面的原因
1、企業(yè)違法成本低，責(zé)任缺失，漠視職工的人身安全。我國的工傷保險(xiǎn)屬于強(qiáng)制險(xiǎn)，勞動者自己不繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，由用人單位負(fù)責(zé)繳納。對于不按法律規(guī)定繳納工傷險(xiǎn)的單位，除要求其按規(guī)定繳納相關(guān)的工傷保險(xiǎn)費(fèi)用外，處罰方式僅僅是對主管人員和直接責(zé)任人員處以1萬元以下的罰款，這種處罰方式導(dǎo)致企業(yè)不參加工傷保險(xiǎn)的違法成本較低，責(zé)任缺失，寧愿冒著被處罰的風(fēng)險(xiǎn)也不愿主動繳納保險(xiǎn)費(fèi)用。
2、部分中小企業(yè)基于成本的壓力怠于為職工辦理工傷保險(xiǎn)。近幾年，中小企業(yè)以其投資少，操作靈活等優(yōu)勢得到迅猛發(fā)展，成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的重要推進(jìn)力量。但是由于其規(guī)模小，資金鏈不牢固，中小企業(yè)的資金壓力相對較大，而目前的工傷險(xiǎn)繳納方式是在社會保險(xiǎn)中同醫(yī)療、養(yǎng)老等保險(xiǎn)費(fèi)用一同繳納，月繳納數(shù)額為職工月工資的40%，其中企業(yè)要負(fù)擔(dān)30%，因此一個月收入3000元的工人，企業(yè)若要為其繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)用就必須為其繳納包括醫(yī)療、養(yǎng)老等保險(xiǎn)費(fèi)用在內(nèi)的共計(jì)900元的社會保險(xiǎn)費(fèi)用，較高的數(shù)額使得一些中小企業(yè)往往對于工傷保險(xiǎn)費(fèi)用的繳納心有余而力不足。
3、建筑業(yè)、制造業(yè)等高危行業(yè)領(lǐng)域發(fā)生工傷的可能性較大，人員流動較為頻繁，投保難度大。房屋建筑、船舶制造等工業(yè)領(lǐng)域，具有短期性，人員具有流動性，這些人并不簽訂勞動合同，往往與企業(yè)約定干完一個工程甚至是一個工程的流程即拿錢離開。人員的流動性特點(diǎn)加大了這些人員參加工傷保險(xiǎn)的難度。特別是對于一些外包工程，工人隨包工頭打工，同施工單位沒有直接的聯(lián)系，投保難度更大。
(二)行政主管部門的原因
1、勞動市場管理存在缺陷，不簽訂勞動合同的現(xiàn)象較為突出。勞動合同的簽訂與否對于認(rèn)定是否為工傷具有重要意義。勞動合同法施行以來，我國各類企業(yè)的勞動合同簽訂率有了較大的提高，但目前仍有部分企業(yè)存在勞動用工行為不規(guī)范，不與職工簽訂勞動合同的問題。對于這類企業(yè)，一旦發(fā)生工傷事故，往往拒絕承認(rèn)同受傷職工的勞動關(guān)系，從而加大了工傷認(rèn)定的難度，增加了工傷認(rèn)定的流程，延長了工傷認(rèn)定的時間。目前一些職能部門在勞動合同簽訂監(jiān)管方面存在著職能缺位現(xiàn)象。首先，隨著企業(yè)數(shù)量的激增，勞動保障部門的人員日顯不足，故目前勞動保障部門對勞動合同的監(jiān)管基本采取的是“重點(diǎn)監(jiān)督”和“不告不理”原則，從而無法實(shí)現(xiàn)對全部企業(yè)的全面監(jiān)管;其次，為了保護(hù)本地企業(yè)利益，勞動保障部門對不按要求與職工簽訂勞動合同的企業(yè)處罰相對較低，消極執(zhí)法也是導(dǎo)致諸多企業(yè)不簽訂勞動合同的一個重要原因。最后，相關(guān)部門近幾年對企業(yè)工會建設(shè)不夠重視，導(dǎo)致對企業(yè)勞動合同簽訂起重要作用的工會要么銷聲匿跡要么名存實(shí)亡。
2、工傷保險(xiǎn)費(fèi)繳納方式單一，可操作性不強(qiáng)。目前工傷保險(xiǎn)費(fèi)用的繳納采取的是同養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)一同繳納的方式，即企業(yè)必須將社會保險(xiǎn)項(xiàng)下的所有保險(xiǎn)費(fèi)用一同繳納。這種繳費(fèi)方式的設(shè)計(jì)初衷是為了最大限度的保護(hù)企業(yè)職工利益，但五種險(xiǎn)種一同繳納的費(fèi)用占到職工工資的30%，遠(yuǎn)高于只占職工工資0.5%——1.5%的工傷保險(xiǎn)費(fèi)用，極易導(dǎo)致一些本愿意為職工投工傷保險(xiǎn)的企業(yè)由于需要繳納包括醫(yī)療、養(yǎng)老在內(nèi)的所有費(fèi)用而怠于為職工辦理工傷保險(xiǎn)。而且這種繳納方式也不適合建筑業(yè)、船舶制造業(yè)這些人員流動性強(qiáng)的行業(yè)。
3、招商引資的壓力造成監(jiān)管部門監(jiān)管不到位，相關(guān)部門沒有將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與職工利益保護(hù)協(xié)調(diào)好。為了吸引更多的企業(yè)來本地投資，服務(wù)本地經(jīng)濟(jì)，地方政府在招商引資的過程中往往對外來企業(yè)承諾各種優(yōu)惠措施并放松對其監(jiān)管，為企業(yè)創(chuàng)造更寬松的發(fā)展環(huán)境，從而導(dǎo)致監(jiān)管不全面不深入，默認(rèn)企業(yè)不為職工繳納保險(xiǎn)費(fèi)用的行為，損害職工利益。
4、職能不清導(dǎo)致監(jiān)管不力，存在安全隱患。我國法律規(guī)定，勞動部門負(fù)責(zé)工傷保險(xiǎn)工作而安監(jiān)部門負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)工作，勞動保障部門與安全生產(chǎn)監(jiān)督部門職能交叉，職責(zé)劃分不清，容易產(chǎn)生監(jiān)管漏洞，從而導(dǎo)致平時監(jiān)管不力，不能及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)的安全隱患，造成工傷事故多發(fā)、常發(fā)，而一旦發(fā)生事故，勞動局與安監(jiān)局又存在相互推卸責(zé)任的情況。
(三)勞動者方面的原因
勞動者法律意識淡薄，維權(quán)意識差，證據(jù)保存能力不強(qiáng)。由于遭受工傷傷害的勞動者文化素質(zhì)相對較低，法律意識淡薄，在工傷事故發(fā)生前大多沒有認(rèn)識到工傷保險(xiǎn)的重要性，本身參保意愿和維權(quán)意識不強(qiáng)。工傷事故發(fā)生后，由于維權(quán)程序復(fù)雜和維權(quán)費(fèi)用高昂，大部分的人選擇與企業(yè)私了，私了不成時才申請工傷認(rèn)定，往往錯過了進(jìn)行工傷鑒定的最佳時機(jī)，造成部分證據(jù)消失，加大了工傷認(rèn)定的難度。
三、造成工傷認(rèn)定行政糾紛的法律原因
1、法律規(guī)定簡單，無法涵蓋所有的工傷情形，導(dǎo)致工傷認(rèn)定難度加大。《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條規(guī)定了可以認(rèn)定為工傷的七種情形，而第十五條則規(guī)定了可以視同工傷的三種情形?；诜傻木窒扌院蛯?shí)踐的復(fù)雜性，這十條規(guī)定無法涵蓋所有的工傷認(rèn)定情形。而且這些規(guī)定過于簡單，在一定程度上給了工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)很大的自由裁量權(quán)，大家極易因?qū)ζ淅斫獠煌a(chǎn)生糾紛。如條文中規(guī)定在上下班途中，受到的機(jī)動車事故傷害為工傷。但條款對何為上下班途中，如何斷定上下班的合理途徑并沒有詳細(xì)解釋。故該條款因認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過高、可操作性不強(qiáng)而屢受爭議。
2、“用人單位負(fù)舉證責(zé)任”不利于更好的進(jìn)行工傷認(rèn)定。勞動者與用人單位相比，處于弱勢地位，許多證據(jù)都為用人單位所掌握。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十九條的規(guī)定“職工或者其直系親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任”。工傷案件的舉證責(zé)任主體是用人單位，但實(shí)踐中，未辦理工傷保險(xiǎn)的用人單位為了逃避工傷損害賠償責(zé)任，往往對有關(guān)證據(jù)進(jìn)行了毀滅、隱瞞或者拒不舉證。盡管用人單位不舉證的，勞動部門可以根據(jù)受傷職工提供的證據(jù)依法作出工傷認(rèn)定結(jié)論，但是如果用人單位就勞動部門的工傷認(rèn)定結(jié)論提起行政訴訟，根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，本來由用人單位承擔(dān)的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移到了勞動部門，容易導(dǎo)致勞動部門敗訴從而從根本上損害了受傷職工的利益。
四、減少工傷認(rèn)定行政糾紛的相關(guān)建議
1、明確不同部門的監(jiān)管職責(zé)，做好工傷預(yù)防工作，加大對高危行業(yè)的重點(diǎn)監(jiān)督。預(yù)防工傷事故的發(fā)生是工傷保險(xiǎn)的首要任務(wù)，做好工傷預(yù)防工作，從根本上改善工作環(huán)境，減少工傷事故發(fā)生的可能性，有利于企業(yè)的健康發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。政府要明確勞動部門和安監(jiān)部門在工傷事故監(jiān)管中的各自職能，劃分權(quán)限，完善監(jiān)管責(zé)任制和行政問責(zé)制，將安全生產(chǎn)的責(zé)任落實(shí)到單位、具體到個人。對于易于發(fā)生工傷事故的高危行業(yè)，要變被動受理舉報(bào)為主動加強(qiáng)監(jiān)管措施，采取定期檢查和隨時抽查的方式確保這些行業(yè)的勞動安全保障措施，從源頭上預(yù)防工傷事故的發(fā)生，對于安全保障措施不符合要求的企業(yè)要督促其及時改進(jìn)。
2、推行工傷保險(xiǎn)單項(xiàng)險(xiǎn)制度，提高保險(xiǎn)費(fèi)繳納率。五險(xiǎn)合一的社會保險(xiǎn)費(fèi)繳納制度盡管可以最大限度的保護(hù)企業(yè)職工的利益，卻不具有靈活性，并不適合所有的行業(yè)。對于建筑類、船舶制造類等人員流動性強(qiáng)的短期工程，可以設(shè)立工傷保險(xiǎn)單項(xiàng)險(xiǎn)。在工程開始前以工程造價(jià)為標(biāo)的，結(jié)合工程的工期、人員等因素確定工傷保險(xiǎn)費(fèi)用的繳納數(shù)額，以更好的保護(hù)農(nóng)民工等流動性較強(qiáng)的人員的合法利益。
3、加大法律宣傳力度，增強(qiáng)職工的維權(quán)意識。要通過到企業(yè)走訪、散發(fā)宣傳資料、召開企業(yè)職工座談會以及政府網(wǎng)站宣傳等方式廣泛宣傳與工傷保險(xiǎn)、勞動合同法相關(guān)的法律法規(guī)政策，提高職工的工傷保險(xiǎn)意識，營造勞動者敢維權(quán)、會維權(quán)和能維權(quán)的良性社會氛圍。
4、勞動部門要變被動為主動，積極維護(hù)勞動者的合法權(quán)益。首先要加大對企業(yè)簽訂勞動合同的監(jiān)察力度，防止企業(yè)在用工過程中不簽訂或者簽訂不合格的勞動合同。其次在工傷認(rèn)定過程中，勞動部門要積極主動行使職權(quán)，除對用人單位提供的相關(guān)證據(jù)進(jìn)行審查核實(shí)外，還要主動進(jìn)行調(diào)查，努力還原事實(shí)真相，為工傷認(rèn)定提供扎實(shí)有力的證據(jù)。最后要主動與相關(guān)部門溝通，對于工傷認(rèn)定過程中存在爭議或者疑難問題的案件要及時的與法院、勞動仲裁委員會等相關(guān)部門聯(lián)系，相互探討，找出解決問題的最佳方案。
5、法院要加強(qiáng)同勞動保障部門的溝通協(xié)調(diào)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，就工傷認(rèn)定的相關(guān)問題進(jìn)行交流、協(xié)商。法律的滯后性、局限性決定了其不可能涵蓋現(xiàn)實(shí)生活中的所有問題，法院與勞動部門要及時溝通聯(lián)系，定期、不定期召開案件研討會議，針對工傷認(rèn)定過程中爭議性較大的疑難問題，雙方要展開交流討論，發(fā)揮各自的部門優(yōu)勢，盡量達(dá)成共識。法院在審理中要信息共享，針對工傷認(rèn)定行政訴訟案件中存在的問題要及時總結(jié)，并定期向勞動保障部門提供司法建議。
