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第1篇 旅游現(xiàn)狀及行政立法情況調(diào)研報(bào)告
旅游現(xiàn)狀及行政立法情況調(diào)研報(bào)告
中國旅游業(yè)作為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)部門經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展,還有很多不成熟的地方,尤其在法制建設(shè)上。如何建立健全與社會(huì)整體相適應(yīng)的法制體系,以法治業(yè),以法興業(yè),這是擺在我們面前的一個(gè)嚴(yán)峻課題。本文擬就這一問題在此作一闡述。
一、旅游市場現(xiàn)存的問題。
目前旅游市場尚是一個(gè)不成熟的市場,因而存在許多問題。從宏觀上講,主要是:1、旅游宏觀調(diào)控乏力。行政管理部門權(quán)威不夠,缺乏強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)。部門所有、各自為政的傳統(tǒng)習(xí)慣難以改變,局部利益和地方保護(hù)主義,使市場難以實(shí)行統(tǒng)一管理。同時(shí),與管理相應(yīng)的一系列配套政策、法律法規(guī)、措施未跟上,使行業(yè)管理形成既無“權(quán)力”又無“法力”。2、現(xiàn)行旅游體制難以適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,特別是國營旅游企業(yè),面臨著與全國國營企業(yè)共同的問題,也就是如何轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的問題。3、旅游業(yè)發(fā)展到如此規(guī)模,但“旅游法”以及與旅游相關(guān)的法律,如“飯店法”、“旅游安全法”、“旅游景區(qū)安全管理法”等至今未出臺(tái)。與我國市場經(jīng)濟(jì)的法制體系日趨成熟形成了巨大的反差,使旅游業(yè)發(fā)展的許多問題無法確定下來,旅游業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位不能法定化,旅游行業(yè)管理的范圍、旅游管理職能的劃分等長期以來有爭議的問題得不到解決。從微觀上講,由于法律制度不健全,旅游市場也出現(xiàn)了許多問題:損害企業(yè)利益,推銷假冒偽劣產(chǎn)品,侵犯旅游者合法權(quán)益;服務(wù)態(tài)度惡劣,故意刁難旅游者,擅自減少服務(wù)項(xiàng)目,改變旅游日程;導(dǎo)游不導(dǎo),擅離職守,造成旅游者人身、財(cái)產(chǎn)損失;餐飲質(zhì)量低劣,不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn),甚至出現(xiàn)食物中毒;“黑導(dǎo)”、“黑車”、“黑攝影”擾亂旅游市場秩序;景區(qū)商販尾隨兜售,強(qiáng)買強(qiáng)賣,致使景區(qū)秩序混亂等。旅游市場出現(xiàn)的這些問題,無論是宏觀的還是微觀的,它們之間有著內(nèi)在的聯(lián)系,從法律的角度看,這些聯(lián)系都帶有某些法律上的特點(diǎn),都有可能轉(zhuǎn)化為法律問題。這是因?yàn)楦鱾€(gè)主體都有法律法規(guī)明確規(guī)定的權(quán)利和義務(wù),彼此之間如果侵犯了其合法權(quán)益,即會(huì)引發(fā)出法律問題。如旅游行政管理部門在宏觀調(diào)控,實(shí)施管理行為時(shí),侵犯了旅游企業(yè)和旅游者的合法權(quán)益,違法對其造成損害就要承擔(dān)賠償責(zé)任;旅游企業(yè)未向旅游者提供約定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也要承擔(dān)違約責(zé)任,如果因旅游職工個(gè)人原因所造成,企業(yè)則要追究個(gè)人的法律責(zé)任;旅游者在游覽過程中進(jìn)行違法活動(dòng)也要受到法律的制裁;同樣旅游者人身、財(cái)產(chǎn)受到損害也會(huì)要求直接責(zé)任者擔(dān)當(dāng)法律責(zé)任等。因此在市場經(jīng)濟(jì)下,在法制的國家里,一切問題都有可能轉(zhuǎn)化為法律問題。
二、政府必須對旅游市場進(jìn)行調(diào)控。
旅游業(yè)的調(diào)控是指政府為實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)供需總量的平衡,保持旅游業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展,而對旅游市場進(jìn)行的調(diào)節(jié)和控制。為什么在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中還要提出旅游市場調(diào)控問題?主要基于以下原因:1、旅游業(yè)的特性決定的,旅游業(yè)是一項(xiàng)綜合性、依托性極強(qiáng)的行業(yè),它的涉及面之廣,覆蓋面之大,是其它行業(yè)無法比擬的,也正因?yàn)槿绱耍瑳Q定著它具有一定的脆弱性。只要任何一個(gè)行業(yè)、任何一個(gè)市場風(fēng)吹草動(dòng),都會(huì)對旅游業(yè)產(chǎn)生一定的影響。旅游供給是由旅游需求所決定的,而旅游需求只能通過旅游行政管理部門收集各種信息,經(jīng)過綜合分析才能從宏觀上把握旅游需求的脈絡(luò),指導(dǎo)旅游供給的發(fā)展。而旅游業(yè)本身是一個(gè)綜合性的產(chǎn)業(yè)部門,旅游業(yè)內(nèi)部的吃、住、行、游、娛、購六大行業(yè)存在客觀比例,要求按比例協(xié)調(diào)發(fā)展,而市場調(diào)節(jié)是一種事后調(diào)節(jié),有一定的時(shí)間差,旅游企業(yè)及個(gè)人掌握的信息不靈,微觀決策有一定的被動(dòng)性和盲目性,一旦決策失誤,就可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失調(diào),浪費(fèi)了旅游供給,損失了效率,所以單靠市場本身調(diào)節(jié)不能保持旅游業(yè)的良性發(fā)展。因此,對旅游業(yè)來說,政府調(diào)控尤為重要。2、市場功能有缺陷。例如,有些當(dāng)事人不付代價(jià)便可得到來自外部的經(jīng)濟(jì)好處:如興建道路可以帶來附近地價(jià)上漲,同時(shí)可以使道路附近的旅游企業(yè)的地理區(qū)位升值,還有旅游飯店及旅游景點(diǎn)建成后,附近的旅游企業(yè)也因此受益,出現(xiàn)所謂“搭車”現(xiàn)象;有些旅游企業(yè)的活動(dòng)會(huì)造成外部主體的經(jīng)濟(jì)及其它方面的損失而得不到補(bǔ)償,如:娛樂場所對附近居民的干擾情況,旅游景點(diǎn)的開發(fā),可能由于保護(hù)措施跟不上,容易造成環(huán)境污染,我國接待的旅游者大多來自發(fā)達(dá)國家,他們的消費(fèi)水平高,可能會(huì)引起國內(nèi)一部分居民的模仿和攀比,形成“消費(fèi)早熟”,最終可能拉動(dòng)旅游區(qū)的物價(jià)上漲。這類外部影響一般不可能通過市場機(jī)制的自發(fā)作用得到補(bǔ)償和糾正。3、我國雖然幅員遼闊,資源豐富,但旅游資源分布比較分散,且周圍環(huán)境較差,而我國又是一個(gè)發(fā)展中國家,國家財(cái)力有限,只有通過旅游行政管理部門總體考慮,用有限的資金重點(diǎn)地逐步開發(fā),才能形成我國旅游業(yè)的“拳頭產(chǎn)品”,才能在強(qiáng)手如林的世界旅游市場上占有一席之地。旅游市場的這些特點(diǎn)闡明了調(diào)控的至關(guān)重要。因此只有發(fā)揮政府旅游機(jī)構(gòu)的調(diào)控作用,才能保證旅游業(yè)的良性發(fā)展。
三、法制是實(shí)行調(diào)控的根本手段。
綜上所述,旅游業(yè) 實(shí)行調(diào)控是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求,如何才能有效地對旅游業(yè)實(shí)行調(diào)控呢?筆者認(rèn)為法制是實(shí)行調(diào)控的根本手段,這是因?yàn)椋?/p>
1、調(diào)控的模式是“國家調(diào)節(jié)市場,市場引導(dǎo)企業(yè)”,其核心是對市場的調(diào)控,而法制是維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的一個(gè)主要手段(另外兩個(gè)分別是:監(jiān)督體系、同業(yè)之間監(jiān)督和企業(yè)自律)。
2、法制是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求,社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善,必須有完備的法制來規(guī)范和保障,從這個(gè)意義上說:社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì),對旅游業(yè)調(diào)控也必須用法律手段。而且社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法制體系框架已經(jīng)基本形成,為我們依法調(diào)控旅游業(yè)創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。
3、法制也是我國旅游業(yè)17年發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和概括。經(jīng)濟(jì)政策、必要的行政手段、經(jīng)濟(jì)法規(guī)是調(diào)控的主要手段,前兩個(gè)手段在我國旅游業(yè)的發(fā)展過程中都發(fā)揮過作用,但由于它們存在一定的弱點(diǎn),必須進(jìn)入法制階段。大體可分三個(gè)階段:(1)、以經(jīng)濟(jì)政策為主階段(1978—1985年)。這一階段的主要標(biāo)志是建立了機(jī)構(gòu),并提出了具體的旅游發(fā)展政策。1978年以來,隨著旅游業(yè)的迅速發(fā)展,規(guī)模日益擴(kuò)大,旅游供給嚴(yán)重短缺,制約了我國旅游業(yè)的發(fā)展,為了調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量,中央于1984年提出我國旅游發(fā)展的“四個(gè)轉(zhuǎn)變”,旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要“五個(gè)一起上”的政策,這些政策的提出,調(diào)動(dòng)了社會(huì)各方面辦旅游的積極性,旅游業(yè)取得了長足的發(fā)展。但由于政策太概括、太籠統(tǒng),對政策理解的偏差以及與此相適應(yīng)的配套政策、措施、管理辦法沒有同步跟上,管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威不夠,沒有及時(shí)出臺(tái)一套嚴(yán)密的法規(guī),旅游管理部門在實(shí)踐上無法實(shí)行強(qiáng)有力的、有效的調(diào)控,導(dǎo)致了調(diào)控失調(diào),旅游市場混亂。(2)、以行政手段為主階段——行業(yè)管理階段(1986—1988年)。從1986年開始,我國旅游業(yè)列入了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,我國旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)部門和一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)納入了全社會(huì)統(tǒng)一管理的軌道,同時(shí)也向旅游管理部門提出了加強(qiáng)行業(yè)統(tǒng)一管理的要求,為了加強(qiáng)行業(yè)管理,全國強(qiáng)化了管理機(jī)構(gòu),國務(wù)院成立了以吳學(xué)謙副總理為主任的國家旅游事業(yè)委員會(huì),各地理順了機(jī)構(gòu),1986年12月17日,中共北京市委、市政府決定撤銷原市旅游局和原市飯店總公司建制,按照宏觀加強(qiáng)管理、微觀放開搞活的原則成立了北京市旅游事業(yè)管理局,統(tǒng)一管理北京城鄉(xiāng)旅游事業(yè),改變了過去多頭、分散管理的局面。這對加強(qiáng)旅游全行業(yè)管理,提高旅游服務(wù)質(zhì)量,產(chǎn)生了積極作用。但由于行政手段主要是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,因此在調(diào)控中容易陷入“一放就亂,一管就死”的惡性循環(huán)。(3)、向法制手段過渡(1989年至今)。我國旅游業(yè)前10年的發(fā)展,經(jīng)歷了從旅游政策為主,到旅游行政手段為主階段,每一階段都是對前一階段的完善和深化,同時(shí)也是我國旅游業(yè)發(fā)展水平的客觀反映。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,對旅游業(yè)的宏觀調(diào)控提出了新的要求,一方面要繼續(xù)貫徹執(zhí)行以前所制定的至今仍行之有效的方針政策,針對旅游業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新問題,采取有效的行政措施,但更重要的是要加強(qiáng)法制建設(shè),這才是解決旅游業(yè)中存在問題的根本所在。1985年5月,國務(wù)院頒布了《旅行社管理暫行條例》,這是我國第一部旅游行政法規(guī),標(biāo)志著我國依法管理旅游業(yè)的開始,1989年以后,經(jīng)過了以前兩個(gè)手段為主的調(diào)控實(shí)踐后,兩個(gè)手段的弱點(diǎn)逐漸暴露出來,旅游管理機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中認(rèn)識(shí)到了法制的作用,轉(zhuǎn)向以法制作為調(diào)控的主要手段。在旅行社、旅游涉外飯店、導(dǎo)游管理等旅游業(yè)的基本環(huán)節(jié)和重大問題上陸續(xù)頒布了許多旅游單項(xiàng)法律、規(guī)定和辦法,其中經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)頒布的行政規(guī)章有四個(gè),國家旅游局在職權(quán)范圍內(nèi)制定了70多個(gè)行業(yè)規(guī)章,各地旅游行政部門也根據(jù)各地的實(shí)際制定了許多地方性旅游法規(guī)。
四、加強(qiáng)法制建設(shè),依法調(diào)控旅游業(yè)。法制是加強(qiáng)旅游業(yè)宏觀調(diào)控的根本所在,但從旅游業(yè)法制建設(shè)的現(xiàn)狀來看,我們認(rèn)為應(yīng)從以下三個(gè)方面加強(qiáng)法制建設(shè),盡快形成旅游法制體系,使旅游業(yè)的發(fā)展有法可依,才能保持旅游業(yè)良性發(fā)展。旅游法制體系應(yīng)包括以下四個(gè)層次,即:(1)、旅游法,是旅游法規(guī)體系中的主體法,需要全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)頒布,現(xiàn)在尚未出臺(tái);(2)、條例、規(guī)定等,是由國務(wù)院頒發(fā)或批準(zhǔn),由國家旅游局頒布的,如《旅行社管理暫行條例》、《導(dǎo)游人員管理暫行規(guī)定》;(3)、國家旅游局在自己職權(quán)范圍內(nèi)制定頒發(fā)的規(guī)章、制度、辦法等,如《旅行社管理暫行條例施行辦法》等;(4)、地方政府或地方旅游行政管理部門制定頒發(fā)的地方旅游法規(guī),如《北京市執(zhí)行〈旅行社管理暫行條例施行辦法〉的處罰細(xì)則》等。旅游立法主要是培育旅游市場機(jī)制,建立旅游市場規(guī)則,維護(hù)旅游市場秩序,包括以下四個(gè)方面,即:(1)、市場主體制度,即關(guān)于市場當(dāng)事人必須具備的權(quán)利能力和行為能力的法律規(guī)范;(2)、經(jīng)濟(jì)合同制度;(3)、市場競爭規(guī)則,即明確市場競爭的性質(zhì)、范圍以及是否正當(dāng)?shù)姆芍贫?;(4)、市場調(diào)控制度,即旅游行政部門對旅游市場宏觀調(diào)控的制度化、法律化。
1、盡快出臺(tái)旅游法。我國的“旅游法”從1982年開始起草,幾易其稿,但始終未列入國家的立法計(jì)劃,這其中既有認(rèn)識(shí)上的原因,也確實(shí)存在不少困難。困難之一:旅游業(yè)是綜合性行業(yè),其覆蓋社會(huì)生活面廣,行業(yè)界面模糊,很難規(guī)范。如旅游飯店分屬眾多的部門,雖然旅游部門所屬的飯店占有一定的比例,但由于“利益驅(qū)動(dòng)”,旅游行政管理部門實(shí)際上很難對所有飯店進(jìn)行管理,數(shù)量眾多的以銷售旅游品為主的商店,其屬性上更多的為商業(yè)成分,更難有一個(gè)統(tǒng)一的運(yùn)行規(guī)則,因此,制定旅游法的阻力也就比較大。困難之二:與相關(guān)法規(guī)的銜接在技術(shù)上復(fù)雜,如根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,風(fēng)景名勝區(qū)和文物景觀的管理權(quán)分屬建設(shè)部門和文物部門,《風(fēng)景名勝管理?xiàng)l例》、《文物保護(hù)法》已經(jīng)發(fā)布實(shí)行,對管理權(quán)的歸屬等都作了明確規(guī)定,如果《旅游法》規(guī)定由旅游部門管理風(fēng)景名勝區(qū)等,必然與現(xiàn)行法律發(fā)生沖突,但旅游業(yè)作為一個(gè)綜合性的產(chǎn)業(yè)部門又不能將這些部門割裂開來。這些困難都需要經(jīng)過周密思考,認(rèn)真分析,全面平衡,慎重決策的工作加以解決。出臺(tái)旅游法是旅游業(yè)發(fā)展的客觀要求:(1)、我國旅游業(yè)經(jīng)過了十幾年的發(fā)展,已經(jīng)具備了相當(dāng)大的行業(yè)規(guī)模,亟需將旅游業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用法定化。(2)、旅游業(yè)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)部門,應(yīng)有本行業(yè)的基本法律。近幾年旅游業(yè)中出現(xiàn)的一些問題,也說明了必須依靠法律,規(guī)范旅游市場,保護(hù)旅游企業(yè)和旅游者的合法權(quán)益,才能促進(jìn)旅游業(yè)的健康發(fā)展。(3)、由于旅游業(yè)的綜合性,只有盡快出臺(tái)“旅游法”才能實(shí)現(xiàn)對旅游業(yè)的宏觀調(diào)控,協(xié)調(diào)旅游事業(yè)與其他行業(yè)的關(guān)系,妥善處理與有關(guān)行業(yè)法規(guī)的銜接。(4)、要建立健全我國的旅游法制體系,“旅游法”是一個(gè)基本法,應(yīng)盡先出臺(tái)。同時(shí),多年的旅游管理實(shí)踐表明,僅靠單項(xiàng)法規(guī),不足以調(diào)整旅游活動(dòng)中產(chǎn)生的所有旅游法律關(guān)系。當(dāng)今的旅游業(yè)經(jīng)過了十幾年的大發(fā)展,已造就了出臺(tái)旅游法的社會(huì)基礎(chǔ)和良好條件。首先社會(huì)對旅游業(yè)的性質(zhì)、特點(diǎn)、規(guī)律等都有了基本的了解和認(rèn)識(shí),承認(rèn)了旅游業(yè)有其自身的發(fā)展規(guī)律,發(fā)現(xiàn)了旅游業(yè)中存在的問題,看到了需要解決的困難,明確了法律所要解決的基本問題。其次,奠定了較為雄厚的組織基礎(chǔ)。十多年的旅游立法、執(zhí)法實(shí)踐,在各級旅游行政管理部門中都有了法制工作機(jī)構(gòu),并培養(yǎng)了一批旅游法制干部。旅游法應(yīng)主要包括旅游業(yè)發(fā)展中帶有根本性的問題,把國家對旅游業(yè)的發(fā)展方針、政策、戰(zhàn)略法定化,協(xié)調(diào)與旅游業(yè)發(fā)展相關(guān)的各方面關(guān)系和利益,如:旅游業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用,旅游業(yè)的行業(yè)范圍,旅游行政管理機(jī)構(gòu)、職責(zé)、管理權(quán)限等內(nèi)容。在體例上,可分為十章,即總則(地位、作用、范圍)、旅游行政管理機(jī)構(gòu)(機(jī)構(gòu)、職責(zé)、權(quán)限)、旅游資源、旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃、旅游客源市場、旅游教育、旅游者的投訴與受理、旅游派駐機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任、附則。
2、抓住旅游業(yè)發(fā)展的幾個(gè)主要環(huán)節(jié),沒有制定出法規(guī)的,盡快制定;已經(jīng)出臺(tái)的法規(guī),要加以配套和完善。由于旅游法的出臺(tái)比較復(fù)雜,涉及面廣,難以在短期內(nèi)出臺(tái),而旅游業(yè)的發(fā)展又迫切地需要法制來規(guī)范,因此,旅游行政機(jī)關(guān)可以在自己職權(quán)范圍以內(nèi),抓住旅游業(yè)發(fā)展中的幾個(gè)主要環(huán)節(jié),沒有制定出法規(guī)的,盡快制定。飯店現(xiàn)在已經(jīng)具有了一定的規(guī)模,而且是旅游業(yè)中的一個(gè)主要環(huán)節(jié),但現(xiàn)在處于無法可依的階段,應(yīng)盡快制定《旅游涉外飯店管理暫行規(guī)定》,還要抓緊制定《旅游車船管理?xiàng)l例》等旅游業(yè)發(fā)展急需的法規(guī),盡快改變旅游管理無法可依的狀況,在無旅游“大法”的情況下,爭取做到在旅游活動(dòng)中的幾個(gè)主要環(huán)節(jié)上有“小法”可依。要根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展的需要,抓緊已經(jīng)出臺(tái)規(guī)章的配套、完善,使其具有可操作性,如盡快制定《導(dǎo)游人員管理暫行規(guī)定》的實(shí)施細(xì)則。同時(shí)要根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展的需要,修改、補(bǔ)充、完善現(xiàn)有法規(guī),如國務(wù)院于1985年發(fā)布施行了《旅行社管理暫行條例》,在當(dāng)時(shí)的歷史條件下,對旅行社的發(fā)展,起到了積極的作用,但隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化和我國旅游業(yè)的發(fā)展,旅行社的情況發(fā)生了很大的變化,突出表現(xiàn)為:旅行社體制呈多元化趨勢,即由以往單一的國有旅行社,發(fā)展為以國有制為主體,集體所有制、聯(lián)營制、股份制相繼出現(xiàn)的趨勢,還出現(xiàn)了合資旅行社;由以往國、中、青三大旅行社為骨干,為數(shù)不多的旅行社經(jīng)營旅游業(yè)務(wù),發(fā)展為數(shù)量眾多的旅行社相互競爭的局面;由以往單一的接待入境旅游,發(fā)展為入境旅游、國內(nèi)旅游與有控制的居民自費(fèi)出境旅游相結(jié)合的格局。由此產(chǎn)生的各種新的法律關(guān)系在現(xiàn)行的《暫行條例》中都沒有規(guī)定,亟需補(bǔ)充、修訂。同時(shí)在旅行社的經(jīng)濟(jì)成份、經(jīng)營形式、經(jīng)營業(yè)務(wù)、經(jīng)營規(guī)模變化發(fā)展的同時(shí),出現(xiàn)了大量迫切需要解決的問題,如:由于缺乏必要的旅行社經(jīng)營行為規(guī)則,無法統(tǒng)一有效的管理旅行社經(jīng)營行為,造成旅游市場秩序的紊亂;由于缺乏必要的保障機(jī)制,因旅行社責(zé)任造成的海內(nèi)外旅游者人身傷害和財(cái)物損失,得不到有效地解決;由于缺乏必要的法律依據(jù),旅行社違反“先收費(fèi),后接待”的原則,致使海外旅行社拖欠款情況十分嚴(yán)重,極大地影響了旅行社及相關(guān)旅游服務(wù)企業(yè)的正常經(jīng)營。另外,現(xiàn)行《暫行條例》對旅游行政管理部門的行政處罰權(quán)規(guī)定不具體,難以操作,不能有效地制裁違法行為。旅行社作為“龍頭”,旅行社管理法規(guī)是旅游法制體系中的重要組成部分,因此國家應(yīng)以憲法和有關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù),結(jié)合旅行社發(fā)展的實(shí)際情況,把旅游業(yè)十幾年發(fā)展經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)證明是必要和有效的政策、規(guī)定,如許可證制度、年審制度、旅游保險(xiǎn)制度、質(zhì)量保證金制度等上升為法律規(guī)定,使之法制化。在制定或修改、完善現(xiàn)有法規(guī)的過程中,要用旅游行業(yè)的觀點(diǎn),從建立旅游法律體系的高度出發(fā)。
3、根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展的需要,適時(shí)制定具有針對性的規(guī)定和制度,及時(shí)用法律手段調(diào)整旅游業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新問題。
隨著我國對外開放,對外交流的日趨頻繁,人民生活水平不斷提高,出境旅游已經(jīng)勢不可當(dāng)?shù)匕l(fā)展起來,又出現(xiàn)了社會(huì)辦“出國游”的現(xiàn)象,一些不具備條件的單位加入了這一行列,導(dǎo)致這一市場比較混亂,但現(xiàn)在還沒有法規(guī),迫切需要加快制定,對經(jīng)營出境旅游的企業(yè)的資格認(rèn)定、管理,對價(jià)格的管理,對服務(wù)質(zhì)量的管理,對發(fā)生糾紛的處理,對發(fā)生事故的處理,索賠等做出明確規(guī)定,將其納入旅游法制體系中。
第2篇 中國旅游業(yè)發(fā)展及行政立法情況調(diào)研報(bào)告
中國旅游業(yè)作為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)部門經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展,還有很多不成熟的地方,尤其在法制建設(shè)上。如何建立健全與社會(huì)整體相適應(yīng)的法制體系,以法治業(yè),以法興業(yè),這是擺在我們面前的一個(gè)嚴(yán)峻課題。本文擬就這一問題在此作一闡述。
一、旅游市場現(xiàn)存的問題。
目前旅游市場尚是一個(gè)不成熟的市場,因而存在許多問題。從宏觀上講,主要是:
1、旅游宏觀調(diào)控乏力。行政管理部門權(quán)威不夠,缺乏強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)。部門所有、各自為政的傳統(tǒng)習(xí)慣難以改變,局部利益和地方保護(hù)主義,使市場難以實(shí)行統(tǒng)一管理。同時(shí),與管理相應(yīng)的一系列配套政策、法律法規(guī)、措施未跟上,使形成既無“權(quán)力”又無“法力”。
2、現(xiàn)行旅游體制難以適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,特別是國營旅游企業(yè),面臨著與全國國營企業(yè)共同的問題,也就是如何轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的問題。
3、旅游業(yè)發(fā)展到如此規(guī)模,但“旅游法”以及與旅游相關(guān)的法律,如“飯店法”、“旅游安全法”、“旅游景區(qū)安全管理法”等至今未出臺(tái)。與我國市場經(jīng)濟(jì)的法制體系日趨成熟形成了巨大的反差,使旅游業(yè)發(fā)展的許多問題無法確定下來,旅游業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位不能法定化,旅游的范圍、旅游管理職能的劃分等長期以來有爭議的問題得不到解決。從微觀上講,由于法律制度不健全,旅游市場也出現(xiàn)了許多問題:損害企業(yè)利益,推銷假冒偽劣產(chǎn)品,侵犯旅游者合法權(quán)益; 服務(wù)態(tài)度惡劣,故意刁難旅游者,擅自減少服務(wù)項(xiàng)目,改變旅游日程;導(dǎo)游不導(dǎo),擅離職守,造成旅游者人身、財(cái)產(chǎn)損失;餐飲質(zhì)量低劣,不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn),甚至出現(xiàn)食物中毒;“黑導(dǎo)”、“黑車”、“黑攝影”擾亂旅游市場秩序;景區(qū)商販尾隨兜售,強(qiáng)買強(qiáng)賣,致使景區(qū)秩序混亂等。
旅游市場出現(xiàn)的這些問題,無論是宏觀的還是微觀的,它們之間有著內(nèi)在的聯(lián)系,從法律的角度看,這些聯(lián)系都帶有某些法律上的特點(diǎn),都有可能轉(zhuǎn)化為法律問題。這是因?yàn)楦鱾€(gè)主體都有法律法規(guī)明確規(guī)定的權(quán)利和義務(wù),彼此之間如果侵犯了其合法權(quán)益,即會(huì)引發(fā)出法律問題。如旅游行政管理部門在宏觀調(diào)控,實(shí)施管理行為時(shí),侵犯了旅游企業(yè)和旅游者的合法權(quán)益,違法對其造成損害就要承擔(dān)賠償責(zé)任;旅游企業(yè)未向旅游者提供約定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也要承擔(dān)違約責(zé)任,如果因旅游職工個(gè)人原因所造成,企業(yè)則要追究個(gè)人的法律責(zé)任;旅游者在游覽過程中進(jìn)行違法活動(dòng)也要受到法律的制裁;同樣旅游者人身、財(cái)產(chǎn)受到損害也會(huì)要求直接責(zé)任者擔(dān)當(dāng)法律責(zé)任等。因此在市場經(jīng)濟(jì)下,在法制的國家里,一切問題都有可能轉(zhuǎn)化為法律問題。
二、政府必須對旅游市場進(jìn)行調(diào)控。
旅游業(yè)的調(diào)控是指政府為實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)供需總量的平衡,保持旅游業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展,而對旅游市場進(jìn)行的調(diào)節(jié)和控制。為什么在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中還要提出旅游市場調(diào)控問題?主要基于以下原因:
1、旅游業(yè)的特性決定的,旅游業(yè)是一項(xiàng)綜合性、依托性極強(qiáng)的行業(yè),它的涉及面之廣,覆蓋面之大,是其它行業(yè)無法比擬的,也正因?yàn)槿绱耍瑳Q定著它具有一定的脆弱性。只要任何一個(gè)行業(yè)、任何一個(gè)市場風(fēng)吹草動(dòng),都會(huì)對旅游業(yè)產(chǎn)生一定的影響。旅游供給是由旅游需求所決定的,而旅游需求只能通過旅游行政管理部門收集各種信息,經(jīng)過綜合分析才能從宏觀上把握旅游需求的脈絡(luò),指導(dǎo)旅游供給的發(fā)展。而旅游業(yè)本身是一個(gè)綜合性的產(chǎn)業(yè)部門,旅游業(yè)內(nèi)部的吃、住、行、游、娛、購六大行業(yè)存在客觀比例,要求按比例協(xié)調(diào)發(fā)展,而市場調(diào)節(jié)是一種事后調(diào)節(jié),有一定的時(shí)間差,旅游企業(yè)及個(gè)人掌握的信息不靈,微觀決策有一定的被動(dòng)性和盲目性,一旦決策失誤,就可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失調(diào),浪費(fèi)了旅游供給,損失了效率,所以單靠市場本身調(diào)節(jié)不能保持旅游業(yè)的良性發(fā)展。因此,對旅游業(yè)來說,政府調(diào)控尤為重要。
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2、市場功能有缺陷。例如,有些當(dāng)事人不付代價(jià)便可得到來自外部的經(jīng)濟(jì)好處:如興建道路可以帶來附近地價(jià)上漲,同時(shí)可以使道路附近的旅游企業(yè)的地理區(qū)位升值,還有旅游飯店及旅游景點(diǎn)建成后,附近的旅游企業(yè)也因此受益,出現(xiàn)所謂“搭車”現(xiàn)象;有些旅游企業(yè)的活動(dòng)會(huì)造成外部主體的經(jīng)濟(jì)及其它方面的損失而得不到補(bǔ)償,如:娛樂場所對附近居民的干擾情況,旅游景點(diǎn)的開發(fā),可能由于保護(hù)措施跟不上,容易造成環(huán)境污染,我國接待的旅游者大多來自發(fā)達(dá)國家,他們的消費(fèi)水平高,可能會(huì)引起國內(nèi)一部分居民的模仿和攀比,形成“消費(fèi)早熟”,最終可能拉動(dòng)旅游區(qū)的物價(jià)上漲。這類外部影響一般不可能通過市場機(jī)制的自發(fā)作用得到補(bǔ)償和糾正。
3、我國雖然幅員遼闊,資源豐富,但旅游資源分布比較分散,且周圍環(huán)境較差,而我國又是一個(gè)發(fā)展中國家,國家財(cái)力有限,只有通過旅游行政管理部門總體考慮,用有限的資金重點(diǎn)地逐步開發(fā),才能形成我國旅游業(yè)的“拳頭產(chǎn)品”,才能在強(qiáng)手如林的世界旅游市場上占有一席之地。旅游市場的這些特點(diǎn)闡明了調(diào)控的至關(guān)重要。因此只有發(fā)揮政府旅游機(jī)構(gòu)的調(diào)控作用,才能保證旅游業(yè)的良性發(fā)展。
三、法制是實(shí)行調(diào)控的根本手段。
綜上所述,旅游業(yè)實(shí)行調(diào)控是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求,如何才能有效地對旅游業(yè)實(shí)行調(diào)控呢?筆者認(rèn)為法制是實(shí)行調(diào)控的根本手段,這是因?yàn)椋?/p>
1、調(diào)控的模式是“國家調(diào)節(jié)市場,市場引導(dǎo)企業(yè)”,其核心是對市場的調(diào)控,而法制是維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的一個(gè)主要手段(另外兩個(gè)分別是:監(jiān)督體系、同業(yè)之間監(jiān)督和企業(yè)自律)。
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第3篇 市應(yīng)對突發(fā)事件立法的調(diào)研報(bào)告
根據(jù)市委書記張成寅、市人大常委會(huì)主任懷忠民對《北京信息》第54期關(guān)于“北京擬在奧運(yùn)前出臺(tái)突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)”的批示,市人大常委會(huì)法工委開展了對我市應(yīng)對突發(fā)事件地方立法的專項(xiàng)調(diào)研工作。市人大常委會(huì)法工委分別聽取了市政府法制辦、應(yīng)急辦、市公安局等部門關(guān)于我市應(yīng)對突發(fā)事件工作的情況介紹,對當(dāng)前制定相應(yīng)地方性法規(guī)進(jìn)行了探討?,F(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下:
一、我市應(yīng)對突發(fā)事件的基本工作情況
1、建立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu),明確了部門的職責(zé)
為提高政府處置突發(fā)事件的應(yīng)對能力,切實(shí)保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全,維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定,我市于__年2月正式組建了市政府應(yīng)急辦。編制17人,現(xiàn)有人員10人。各區(qū)市縣也都成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu),配備了兼職人員。市應(yīng)急辦作為全市應(yīng)對突發(fā)事件的綜合協(xié)調(diào)部門,主要負(fù)責(zé)協(xié)助分管領(lǐng)導(dǎo)指揮和處置突發(fā)事件,協(xié)調(diào)各相關(guān)預(yù)案的責(zé)任部門開展工作。
2、制定了相對完備的總體應(yīng)急預(yù)案和專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案
自__年7月以來,全市已編制完成突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案和25項(xiàng)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案,內(nèi)容涉及公共安全、環(huán)境污染、涉外安全、危險(xiǎn)品處置等諸多方面和領(lǐng)域,基本明確了各相關(guān)部門在應(yīng)對各類突發(fā)公共事件中的職責(zé)和任務(wù)。各區(qū)市縣也都從實(shí)際出發(fā),制定了應(yīng)急總體預(yù)案和專項(xiàng)預(yù)案,我市突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系基本形成。
3、加大了對《中華人民共和國國突發(fā)事件應(yīng)對法》的宣傳培訓(xùn)力度
__年8月《中華人民共和國國突發(fā)事件應(yīng)對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》)頒布實(shí)施后,國務(wù)院辦公廳于__年11月下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真貫徹實(shí)施突發(fā)事件應(yīng)對法的通知》,省政府辦公廳于__年1月下發(fā)了《關(guān)于全面貫徹實(shí)施突發(fā)事件應(yīng)對法的通知》。我市應(yīng)急辦認(rèn)真貫徹國務(wù)院和省政府的通知精神,在全市范圍內(nèi)多次組織培訓(xùn)班,采取多種形式開展宣傳普及和培訓(xùn)工作。市應(yīng)急辦堅(jiān)持每月一次例會(huì)制度,加強(qiáng)與各專項(xiàng)指揮部及區(qū)市縣應(yīng)急指揮部門的溝通與聯(lián)系。
4、及時(shí)有效地處置了各類突發(fā)事件
市應(yīng)急辦自成立以來,根據(jù)突發(fā)事件具體情況開展風(fēng)險(xiǎn)分析,針對突發(fā)事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展勢態(tài)發(fā)布不同級別的預(yù)警,及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案,基本做到了早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告,有效處置了多起自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共安全等事件。在應(yīng)對__年3.4風(fēng)暴潮、11.7液化氣閃爆事件、安民街一號塌陷事件、錦繡小區(qū)山體滑坡等事件中,及時(shí)啟動(dòng)各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案,較好地控制和減輕了危害結(jié)果,對保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)公共安全和社會(huì)正常秩序發(fā)揮了重要作用。
二、應(yīng)對突發(fā)事件中存在的主要問題
1、對預(yù)案內(nèi)容不夠熟悉,影響了對突發(fā)事件的處置
通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),雖然我市已經(jīng)形成了比較完備的應(yīng)急預(yù)案體系,各種應(yīng)急預(yù)案的數(shù)量和種類也相對充實(shí),但由于相關(guān)部門及人員熟悉和掌握預(yù)案情況參差不齊,處置突發(fā)事件時(shí)不能嚴(yán)格、準(zhǔn)確地執(zhí)行預(yù)案的具體要求,影響了應(yīng)對突發(fā)事件的效果。
2、專項(xiàng)資金的投入和使用還不夠科學(xué)
我市每年依據(jù)預(yù)算法的規(guī)定,安排了自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支,用作應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急資金,但從調(diào)研中了解到,該項(xiàng)資金主要用于善后處置,對于事前的預(yù)防、準(zhǔn)備和監(jiān)測等方面的投入有限。對《突發(fā)事件應(yīng)對法》要求建設(shè)突發(fā)事件信息系統(tǒng)、監(jiān)測制度和預(yù)警制度還缺乏相應(yīng)的財(cái)政支持。
3、物資儲(chǔ)備相對不足,專門儲(chǔ)備庫急需建立
目前我市尚無全市規(guī)模的突發(fā)事件應(yīng)急物資專門儲(chǔ)備庫,物資儲(chǔ)備方面主要依賴于疾控中心、民政、水利等部門的專項(xiàng)儲(chǔ)備庫。建立健全應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度,完善應(yīng)急物資的儲(chǔ)備、監(jiān)管、調(diào)撥和緊急配送體系,是當(dāng)務(wù)之急。
4、基層部門力量薄弱,人員配備有待充實(shí)
第4篇 深圳市中醫(yī)藥立法調(diào)研報(bào)告
中醫(yī)藥是我國衛(wèi)生事業(yè)的重要特色,也是中華民族 5000 年?duì)N爛文化的豐碑。嶺南中醫(yī)藥歷史悠久,源遠(yuǎn)流長,群眾基礎(chǔ)良好。在國家和廣東省中醫(yī)藥管理局的正確指導(dǎo)下和深圳市委市政府正確領(lǐng)導(dǎo)和高度重視下,有關(guān)部、委、辦、局的大力支持下以及深圳市衛(wèi)生、中醫(yī)藥工作者的共同努力下,我市中醫(yī)藥工作取得了喜人的成績,中醫(yī)資源配置有較大投入, 醫(yī)療服務(wù)能力明顯增強(qiáng),中醫(yī)科教工作成績斐然,中醫(yī)行業(yè)管理力度加大,基礎(chǔ)內(nèi)涵建設(shè)得到夯實(shí),中醫(yī)應(yīng)急醫(yī)療救治體系、管理體制改革、醫(yī)德醫(yī)風(fēng)建設(shè)都取得了顯著成效,整體呈現(xiàn)良好的發(fā)展勢頭,部分指標(biāo)處于全國或全省領(lǐng)先地位。
1. 中醫(yī)立法的背景
為了使我市制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)中醫(yī)事業(yè)發(fā)展條例》更具有科學(xué)性、針對性、可操作性和前瞻性,根據(jù)中醫(yī)立法工作計(jì)劃安排,2023 年 1 月 11 日至 18 日,市衛(wèi)生局與市法制辦聯(lián)合組成調(diào)研小組,就我市中醫(yī)事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、存在哪些法律障礙、立法需規(guī)范哪些法律關(guān)系等問題,采取實(shí)地考察和召開座談會(huì)等形式,在市內(nèi)進(jìn)行了廣泛而深入的調(diào)研,現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)道如下。
2. 市內(nèi)調(diào)研的基本情況
在實(shí)地考察和召開座談會(huì)期間,各層面的中醫(yī)從業(yè)人員均一致認(rèn)為我市中醫(yī)立法十分必要且非常急迫,就我市中醫(yī)發(fā)展的現(xiàn)狀、立法應(yīng)解決的問題暢所欲言地發(fā)表了自己的意見、建議和想法,為《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)中醫(yī)事業(yè)發(fā)展條例》的起草提供了寶貴的素材和起草思路。
3. 我市中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展存在的主要問題
3.2 中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置不足 現(xiàn)有的中醫(yī)藥資源和服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市民對中醫(yī)藥醫(yī)療保健服務(wù)日益增長的需求,目前我市僅有 3 個(gè)區(qū)設(shè)有中醫(yī)院,中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院也只有福田區(qū)有 1 家,且規(guī)模很小,僅 30 張病床。各區(qū)中醫(yī)藥發(fā)展不平衡的現(xiàn)象嚴(yán)重存在,作為深圳面積第一大區(qū)的龍崗區(qū),至今無一家中醫(yī)院。
3.3 中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)中醫(yī)藥人員編制及構(gòu)成比例不合理 醫(yī)院人員編制少,留不住人才,且現(xiàn)有人員構(gòu)成比例不合理,有的中醫(yī)院中醫(yī)師的比例甚至低于西醫(yī)師。
3.4 中醫(yī)醫(yī)療收費(fèi)過低 許多治療效果很好的中醫(yī)醫(yī)療技術(shù)得不到與之相符的價(jià)值體現(xiàn),如中醫(yī)手法復(fù)位骨折治療費(fèi)僅幾十元錢,而如果進(jìn)行手術(shù)治療其醫(yī)療費(fèi)少則上千元,多則上萬元,由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng),許多醫(yī)院及中醫(yī)師就放棄中醫(yī)最傳統(tǒng)的簡、便、驗(yàn)的治療方法而選擇西醫(yī)療法,從而導(dǎo)致中醫(yī)西化。
3.5 適宜的中醫(yī)醫(yī)療技術(shù)得不到醫(yī)療保險(xiǎn)政策的支持 由于中醫(yī)的自身特點(diǎn)以預(yù)防為主,防患于未然,而現(xiàn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)政策卻是重治療輕預(yù)防,住院標(biāo)準(zhǔn)一直以西醫(yī)為標(biāo)準(zhǔn),使得許多具有中醫(yī)住院治療征象的病人無法收入院,白白錯(cuò)過了最佳治療時(shí)機(jī)。此外,許多適宜的效果良好的中醫(yī)治療方法(如中藥熏蒸、耳穴按壓等療效極佳的中醫(yī)技術(shù)等),被誤認(rèn)為保健方法,不列入醫(yī)療保險(xiǎn)記帳范圍,從而制約了中醫(yī)的發(fā)展。
3.6 與中醫(yī)藥有關(guān)的評審或者鑒定活動(dòng) 如中醫(yī)藥專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格、中醫(yī)醫(yī)療事故鑒定、中醫(yī)師的繼續(xù)教育、中醫(yī)科研課題評審、中醫(yī)醫(yī)療質(zhì)量評估等,沒有體現(xiàn)中醫(yī)藥特色,沒有遵循中醫(yī)藥自身的發(fā)展規(guī)律。
3.7 現(xiàn)行的對中醫(yī)藥制劑的管理,阻礙了中醫(yī)藥的發(fā)展 我國目前有關(guān)藥品管理的法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定,不利于對中醫(yī)藥制劑的保護(hù)和利用。對中醫(yī)藥的秘方、偏方和驗(yàn)方的管理、利用和對院內(nèi)制劑的管理沒有體現(xiàn)中醫(yī)藥的傳統(tǒng)特色。
3.8 假中醫(yī)、中醫(yī)推拿、針灸減肥充斥市場 目前,社會(huì)上許多無牌中醫(yī)師、針灸推拿按摩減肥,街頭巷尾處處可見,在水療和按摩保健中心等非法的醫(yī)療機(jī)構(gòu)中也處處可見,大多是沒有資格的人員也在從事中醫(yī)推拿、按摩、針灸等醫(yī)療活動(dòng),且假醫(yī)假藥假廣告的泛濫,已嚴(yán)重?cái)牧酥嗅t(yī)的聲譽(yù),更使中醫(yī)技術(shù)貶值。
3.9 中醫(yī)管理體系不完善,人力不足 市衛(wèi)生局中醫(yī)處是我市唯一中醫(yī)機(jī)構(gòu)的行政管理處室,定編 5 人,目前到位 2 人,無論從制定政策法規(guī)、宏觀管理,還是具體中醫(yī)執(zhí)法等正常管理工作,心有余而力不足。再則,各區(qū)衛(wèi)生局沒有設(shè)立中醫(yī)科,個(gè)別區(qū)衛(wèi)生局學(xué)中醫(yī)專業(yè)的科員尚未配備,影響中醫(yī)事業(yè)的發(fā)展。
3.10 科研機(jī)構(gòu)分散,績效差 目前,我市有兩所中醫(yī)藥研機(jī)構(gòu),市中醫(yī)藥研究所掛靠市中醫(yī)院,幾乎沒有發(fā)揮應(yīng)有作用,市中西醫(yī)結(jié)合臨床研究所掛靠市第二人民醫(yī)院,硬件軟件建設(shè)都受到牽制,難于發(fā)揮較好作用。
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